L'histoire des politiques américaines de protection sociale est une histoire de philosophies en évolution, de luttes politiques et de changement d'attitudes publiques à l'égard de la pauvreté, de la responsabilité et du rôle du gouvernement.De la charité locale informelle à un système complexe d'assurance, d'aide et de crédits fiscaux fédéral-état, ces politiques ont profondément façonné le filet de sécurité sociale du pays et influencé les niveaux de pauvreté au fil des générations. Comprendre cette évolution est essentielle pour saisir les succès et les défis persistants dans la lutte contre l'insécurité économique, ainsi que les implications plus larges pour la mobilité sociale, l'équité raciale et la gouvernance démocratique.

Fondations de la protection sociale américaine

Avant le XXe siècle, les États-Unis n'avaient pas une approche nationale systématique de la pauvreté. Les communautés coloniales et américaines primitives s'appuyaient sur les lois anglaises pauvres, qui imposaient une responsabilité au niveau local. Les villes fournissaient un « secours extérieur » minimal (assistance à la maison) ou un « soulagement intérieur » (ateliers et maisons d'aumônerie) aux « pauvres désavantagés » - typiquement les veuves, les orphelins, les personnes âgées et les handicapés - bien que les adultes valides aient souvent été jugés réticents à travailler, ils se heurtaient à des mesures punitives comme le travail forcé, la servitude sous contrat, voire l'expulsion de la communauté.

La révolution industrielle et la pauvreté urbaine

L'industrialisation et l'urbanisation rapides de la fin du XIXe siècle ont submergé les systèmes de secours locaux. L'immigration massive, les taudis, les dépressions économiques cycliques et les travaux dangereux d'usine ont créé une pauvreté généralisée que les organisations caritatives et les maisons d'habitation, comme la maison Hull de Jane Addams à Chicago et l'établissement Henry Street de Lillian Wald à New York, ont tenté de résoudre par la réforme morale, l'éducation, le travail de cas et la défense de la cause.

Réformes progressives de l'ère

En 1913, la plupart des États avaient adopté des pensions de mère — de petites allocations en espèces aux mères veuves pour qu'elles puissent élever leurs enfants à la maison plutôt que de les placer dans des orphelinats ou des maisons d'aumône — ce qui a marqué un passage de la charité purement moraliste à un modèle d'aide publique limité qui reconnaissait la valeur sociale des soins maternels. Cependant, ces programmes étaient souvent discriminatoires sur le plan racial et mal financés, n'atteignant qu'une fraction de ceux qui en avaient besoin.

Le nouveau pacte et la naissance du filet de sécurité moderne

La Grande Dépression des années 1930 a brisé la croyance que la pauvreté était un échec personnel. Avec le chômage supérieur à 25%, les faillites bancaires qui éradiqué l'épargne-vie, la faim généralisée et l'itinérance, le contrat social entre les Américains et leur gouvernement a été fondamentalement rompu. Le New Deal du président Franklin D. Roosevelt a fondamentalement redéfini la responsabilité fédérale de la sécurité économique, introduisant le principe que le gouvernement national devrait protéger activement ses citoyens des vicissitudes du marché.

  • Assurance-vieillesse (maintenant la Sécurité sociale) : un programme d'assurance sociale contributive qui fournit un revenu de retraite, financé par les impôts sur la masse salariale perçus auprès des travailleurs et des employeurs.
  • Assurance-chômage : un système fédéral-état commun offrant un revenu temporaire aux travailleurs qui ont perdu leur emploi sans faute, financé par les impôts des employeurs et conçu pour stabiliser les dépenses de consommation pendant les ralentissements économiques.
  • Aid to Dependent Children (ADC): une subvention fédérale accordée aux États pour aider les enfants de familles monoparentales (plus tard élargie à l'AFDC). Contrairement à l'assurance sociale, ADC était soumise à la condition des ressources et à la discrétion de l'État, créant un système à deux niveaux qui aurait des répercussions durables sur l'équité raciale et sexuelle.

Le New Deal a également créé l'Administration de l'avancement des travaux (WPA), qui employait des millions de personnes dans des projets de travaux publics, et le Corps civil de conservation, qui a fourni des emplois et une formation professionnelle aux jeunes hommes. La loi sur les relations de travail a renforcé les syndicats, et la loi sur les normes de travail équitables a établi un salaire minimum, des heures maximales et des protections contre le travail des enfants.

Limitations et exclusions

Les travailleurs agricoles et domestiques, qui étaient dominés par les Afro-Américains et les Latinos, n'avaient pas accès à des millions de personnes de couleur aux protections fondamentales du New Deal. L'ADC était sous-financée et administrée avec une grande discrétion, ce qui a entraîné des disparités raciales et régionales. Les membres du Congrès du Sud, qui présidaient des comités clés, ont insisté sur le contrôle local du CDC pour préserver les hiérarchies raciales et les arrangements du marché du travail existants.

L'expansion après la guerre : la Grande Société et au-delà

Après la Seconde Guerre mondiale, la croissance économique et les mouvements sociaux ont entraîné une expansion de l'État-providence. Le projet de loi GI (loi de 1944 sur la révision des services aux personnes âgées) a permis d'offrir éducation, logement et formation professionnelle à des millions d'anciens combattants de retour, d'alimenter la classe moyenne et de réduire de façon spectaculaire la pauvreté chez les Américains âgés. Contrairement à de nombreux programmes du New Deal, le projet de loi GI a été administré par les institutions existantes et a été remarquablement généreux, couvrant les frais de scolarité, les frais de subsistance et les prêts à domicile à faible intérêt.

La guerre contre la pauvreté et la grande société

Les programmes de la Grande Société du président Lyndon B. Johnson, au milieu des années 1960, représentent l'effort le plus ambitieux pour lutter contre la pauvreté depuis le New Deal. Motivé par une richesse croissante, le mouvement pour les droits civils et une reconnaissance croissante que la prospérité n'a pas atteint tous les Américains, Johnson a déclaré une «guerre sans condition contre la pauvreté» dans son discours sur l'état de l'Union de 1964.

  • Medicare (1965) – assurance maladie pour les Américains âgés de 65 ans et plus, offrant un accès à l'hôpital et aux soins médicaux que beaucoup de personnes âgées ne pouvaient autrement se permettre.
  • Médecine (1965) – La couverture de santé fédérale-état pour les personnes et les familles à faible revenu, comblant les lacunes laissées par les régimes d'assurance privés et les régimes d'employeur.
  • Timbres alimentaires (1964) – maintenant le Programme d'aide à la nutrition complémentaire (SNAP), fournissant des bons d'achat pour les aliments et réduisant la faim chez les ménages à faible revenu.
  • Head Start – L'éducation de la petite enfance pour les enfants défavorisés, conçue pour promouvoir la préparation à l'école et briser le cycle de la pauvreté.
  • Loi sur l'enseignement élémentaire et secondaire[ – Financement fédéral pour les écoles desservant les régions à faible revenu, le premier investissement fédéral majeur dans l'éducation de la maternelle à la douzième année.
  • Programmes d'action communautaire – initiatives locales de lutte contre la pauvreté avec participation communautaire, en mettant l'accent sur la « participation maximale possible » des pauvres à la conception et à la mise en oeuvre du programme.

Ces programmes, combinés à une économie forte et à des marchés du travail serrés, ont entraîné le taux de pauvreté officiel d'environ 22 % en 1960 à environ 11 % en 1973. L'expansion des prestations de sécurité sociale au début des années 1970, y compris des ajustements automatiques au coût de la vie, a encore renforcé le système de sécurité du revenu de retraite. Cependant, la guerre contre la pauvreté a aussi été critiquée pour l'inefficacité bureaucratique, pour ne pas s'attaquer à des inégalités structurelles plus profondes sur les marchés du logement et du travail, et pour créer une «culture de la pauvreté» qui, selon certains, blâme les pauvres.

Développement et indexation de la sécurité sociale

Dans les années 70, les prestations de sécurité sociale ont été élargies et indexées sur l'inflation, ce qui a permis de jeter les bases d'une retraite des personnes âgées et de protéger les bénéficiaires contre l'érosion du pouvoir d'achat causée par la hausse des prix. Le programme de revenu supplémentaire de sécurité (SSI) (1974) a consolidé l'aide fédérale aux personnes âgées, aveugles et handicapées, établi un seuil national de revenu minimum pour ces groupes et supprimé une partie du pouvoir discrétionnaire qui avait conduit à une administration inéquitable au niveau de l'État.

Réforme et réduction des effectifs : La protection sociale au travail

Dans les années 1980 et 1990, les sentiments politiques et publics se sont fortement opposés aux programmes de protection sociale en espèces, en particulier à l'Aide aux familles avec enfants à charge (AFDC). Les critiques ont soutenu que l'AFDC créait une dépendance, décourageait le travail et le mariage et contribuait à la rupture de la famille, surtout parmi les communautés de couleur pauvres.L'augmentation des groupes de réflexion conservateurs, des représentations médiatiques de « reines du bien-être » et une révolte fiscale croissante a alimenté les demandes de réformes fondamentales.Le président Bill Clinton, qui avait fait campagne pour « mettre fin au bien-être tel que nous le connaissons », a signé la Loi sur la réconciliation en matière de responsabilité personnelle et d'opportunités professionnelles (PRWORA) de 1996, qui a remplacé l'AFDC par une aide temporaire pour les familles nécessiteuses (TANF).

Principaux changements apportés à la PRWORA

  • Éliminer le droit fédéral à l'aide en espèces; les États ont reçu des subventions globales avec une grande souplesse pour concevoir leurs propres programmes.
  • Imposer une limite de cinq ans à vie sur les prestations fédérales, les États étant autorisés à fixer des limites plus courtes.
  • Les bénéficiaires doivent entreprendre des activités liées au travail dans les deux ans suivant la réception de l'aide, et les sanctions pour non-respect sont de plus en plus sévères.
  • Il a été donné des mesures d'incitation énergiques pour réduire la charge de travail et faire entrer les bénéficiaires dans l'emploi, y compris des primes financières et des mesures de rendement.
  • L'admissibilité restreinte aux immigrants légaux et l'imposition de règles plus sévères aux parents adolescents.

La réforme a entraîné une baisse spectaculaire de la charge de travail des familles : de 4,4 millions de familles en 1996 à environ 2 millions en 2000, une baisse de plus de 50 %; de nombreux anciens bénéficiaires sont entrés dans la population active, en particulier pendant la forte économie de la fin des années 90, et les taux d'emploi des mères célibataires ont augmenté de façon significative; toutefois, les recherches ont également montré que de nombreuses familles restaient dans une pauvreté profonde, en particulier celles qui étaient soumises à des sanctions ou incapables de travailler en raison de problèmes de santé, de responsabilités en matière de soins ou d'obstacles tels que l'éducation et les transports limités; le filet de sécurité avait été transformé en un système de soutien au travail, mais l'aide adéquate pour ceux qui ne pouvaient pas travailler ou qui étaient confrontés à des emplois instables restait très inégale dans tous les États; un rapport du Bureau du budget du Congrès examine les effets à long terme du TANF sur la pauvreté et l'emploi, notant que, bien que les charges de travail aient diminué, la pauvreté a augmenté parmi certaines populations vulnérables.

L'élargissement du crédit d'impôt pour revenu gagné

Parallèlement à la réforme du bien-être social, le crédit d'impôt pour revenu gagné (CIE) a été considérablement élargi. L'EITC, un crédit d'impôt remboursable pour les familles à faible revenu et à revenu modéré, est devenu le plus important programme fédéral de lutte contre la pauvreté pour les familles non âgées. Les études montrent régulièrement que l'EITC encourage le travail, complète les revenus et réduit la pauvreté chez les enfants, avec des effets particulièrement forts pour les mères célibataires. Le crédit est conçu pour progressivement avec les revenus, fournir un plateau de prestations maximales, puis progressivement supprimer, créant une structure d'incitation au travail qui évite les pièges de la pauvreté associés à de nombreux autres programmes éprouvés par les moyens.

Programmes contemporains et leur efficacité dans la réduction de la pauvreté

Le système de protection sociale américain d'aujourd'hui est un patchwork de programmes fédéraux, d'États et locaux, chacun comportant des règles d'admissibilité différentes, des volets de financement et des objectifs.

  • Sécurité sociale – demeure le programme de lutte contre la pauvreté le plus efficace pour les personnes âgées; sans lui, près de la moitié des personnes âgées vivraient dans la pauvreté, comparativement à environ 10 % avec elle.
  • Medicare et Medicaid – des lacunes dans la couverture persistent, en particulier dans les 10 États qui n'ont pas élargi Medicaid en vertu de la loi sur les soins abordables. Medicaid couvre maintenant plus de 80 millions d'Américains à faible revenu, ce qui en fait le plus important programme d'assurance-maladie du pays.
  • SNAP – atteint environ 40 millions d'Américains à faible revenu, réduisant l'insécurité alimentaire et la pauvreté, en particulier pendant les ralentissements économiques.Les prestations sont relativement modestes, en moyenne environ 230 $ par personne et par mois au cours de l'exercice 2024.
  • Crédit d'impôt pour enfants et CIE[ – ensemble, élever des millions d'enfants au-dessus du seuil de pauvreté chaque année. En 2022, l'EITC a retiré environ 6,4 millions de personnes de la pauvreté, et le crédit d'impôt pour enfants partiellement remboursable a levé environ 2,9 millions.
  • Aide au logement[ (Coffrets de logement publics, logements sociaux, aide à la location pour projets) – efficace pour réduire le fardeau des sans-abri et des coûts du logement, mais sévèrement sous-financé, ne servant qu'un ménage sur quatre admissible et avec des listes d'attente qui s'étendent pendant des années dans de nombreuses collectivités.
  • SSI – fournit un revenu de base aux personnes handicapées et aux personnes âgées très pauvres, avec des prestations fédérales de 943 $ par mois pour les personnes en 2024, mais toujours en dessous du seuil de pauvreté officiel de 1 255 $ par mois.

Mesure de la pauvreté : mesures officielles et mesures supplémentaires

La mesure officielle de la pauvreté, élaborée dans les années 1960, ne tient pas compte des avantages non monétaires ou des crédits d'impôt, ce qui a donné une image incomplète de l'efficacité du programme. La mesure supplémentaire de la pauvreté (SPM), qui comprend ces transferts, montre que les programmes gouvernementaux réduisent sensiblement la pauvreté. Selon le rapport annuel du Bureau du recensement des États-Unis[, en 2022, la sécurité sociale a à elle seule sorti 28,9 millions de personnes de la pauvreté; les crédits d'impôt remboursables ont levé 5,9 millions; et la SNAP a levé 3,7 millions. Toutefois, sans ces programmes, le taux de pauvreté serait presque deux fois plus élevé, passant de 11,5% à 20,8%.

Malgré ces réalisations, des défis importants subsistent.Le taux de pauvreté officiel global en 2022 était de 11,5 %, avec des taux particulièrement élevés chez les enfants (16,1 %), les Noirs-Américains (17,1 %) et les Hispaniques-Américains (16,9 %).Le taux de pauvreté profond – revenu inférieur à la moitié du seuil de pauvreté – résiste obstinément aux interventions politiques, oscillant autour de 5 à 6 % depuis des décennies. De plus, de nombreux programmes de filet de sécurité sont liés au travail, laissant les personnes incapables de travailler (en raison d'une incapacité, de soins ou de l'absence d'emplois dans leur collectivité) avec un soutien insuffisant.

Défis persistants et orientations futures

L'évolution de la protection sociale américaine révèle des tensions persistantes entre la fourniture d'un filet de sécurité et l'encouragement de l'autosuffisance, entre les avantages universels et ciblés, et entre le contrôle fédéral et l'État. Ces tensions reflètent des divisions idéologiques plus profondes sur la nature de la pauvreté, le rôle du gouvernement et le sens des opportunités dans une société démocratique.

  • Exigences de travail: Les discussions se poursuivent sur l'attachement aux conditions de travail de programmes comme SNAP, TANF et Medicaid. Les promoteurs soutiennent qu'ils favorisent l'indépendance, l'autonomie et l'attachement à la main-d'oeuvre; les opposants notent qu'ils créent souvent des obstacles bureaucratiques, augmentent les coûts administratifs et réduisent la participation au programme sans améliorer les résultats en matière d'emploi.
  • Disparités raciales et géographiques:[ L'exclusion historique des personnes de couleur des premiers programmes, ainsi que les variations actuelles dans la mise en oeuvre de l'état (p. ex., expansion des soins médicaux, niveaux de prestations TANF, règles d'admissibilité SNAP), perpétuent les inégalités dans l'accès et les niveaux de prestations.
  • La pauvreté parmi les travailleurs pauvres :[ De nombreuses familles ayant des travailleurs à temps plein vivent encore en dessous ou près du seuil de pauvreté en raison de salaires bas, de l'instabilité des horaires et de prestations insuffisantes.Le salaire minimum fédéral de 7,25 $ l'heure n'a pas été augmenté depuis 2009, et la valeur réelle du salaire minimum a diminué de près de 30 % depuis son sommet en 1968.
  • L'automatisation et le changement du marché du travail :[ Les changements technologiques menacent les emplois peu qualifiés, ce qui soulève des questions sur la pertinence du filet de sécurité actuel fondé sur le travail dans un avenir où le chômage structurel pourrait être plus élevé.
  • Les propositions de revenu de base :[ L'expansion temporaire du crédit d'impôt pour enfants en 2021, qui a réduit de façon spectaculaire la pauvreté des enfants sans nécessité de travail, a ravivé l'intérêt pour les transferts monétaires universels ou quasi universels, bien que de telles propositions demeurent politiquement litigieuses.

Les leçons du passé, les orientations pour l'avenir

La nouvelle entente et la grande société ont montré que les investissements fédéraux à grande échelle dans l'assurance sociale, les soins de santé et l'éducation peuvent sortir des millions de personnes de la pauvreté et créer une prospérité générale. La réforme de 1996 de l'aide sociale et l'expansion de l'IETC ont montré que les politiques mettant l'accent sur le travail peuvent également réussir, sans toutefois laisser de population vulnérable derrière elle et créer de nouvelles formes d'insécurité pour ceux qui sont en marge du marché du travail.

À l'avenir, les décideurs doivent moderniser le filet de sécurité pour s'attaquer aux nouvelles réalités : vieillissement de la population, diversification de la main-d'oeuvre, augmentation des inégalités, augmentation de la prévalence de travaux atypiques comme l'emploi dans les emplois de nuit, et fréquence croissante des chocs économiques comme les pandémies et les catastrophes climatiques.

L'histoire de la protection sociale américaine est loin d'être complète : chaque génération hérite du cadre construit par ses prédécesseurs et doit décider comment - ou comment - la renforcer, la réformer ou l'abandonner. Étant donné que la pauvreté demeure une caractéristique persistante de la vie américaine, comprendre cette histoire n'est pas seulement un exercice académique; il est essentiel pour quiconque s'engage dans l'effort continu pour créer une société plus juste et plus sûre.