История американской политики социального обеспечения — это история эволюции философий, политической борьбы и изменения общественного отношения к бедности, ответственности и роли правительства. От неформальной местной благотворительности до сложной системы страхования, помощи и налоговых кредитов федерального штата, эта политика глубоко сформировала национальную систему социальной защиты и повлияла на уровень бедности в поколениях. Понимание этой эволюции имеет важное значение для понимания как успехов, так и постоянных проблем в борьбе с экономической нестабильностью, а также более широких последствий для социальной мобильности, расового равенства и демократического управления. Американский подход к благосостоянию никогда не был монолитным; вместо этого он отражает непрерывные переговоры между конкурирующими ценностями: индивидуализм против коллективной ответственности, рыночная свобода против социальной защиты и федеральная власть против местного контроля.

Ранние основы американского социального обеспечения

До двадцатого века Соединенные Штаты не имели систематического национального подхода к бедности. Колониальные и ранние американские общины полагались на английские законы о бедных, которые возлагали ответственность на местном уровне. Города предоставляли минимальное «наружное облегчение» (помощь в доме) или «внутреннее облегчение» (рабочие дома и богадельни) «заслуженным бедным» — обычно вдовам, сиротам, пожилым людям и инвалидам — в то время как трудоспособные взрослые, считающиеся нежелающими работать, часто сталкивались с карательными мерами, такими как принудительный труд, кабальное рабство или даже изгнание из сообщества. Эта моралистическая структура, уходящая корнями в протестантскую этику и мальтузианские страхи, предполагала, что бедность была прежде всего следствием личной неудачи, а не структурными условиями. Система была фрагментирована, недофинансирована и глубоко дискриминационной, с местными властями, осуществляющими широкое дискреционное право по поводу того, кто получил помощь и при каких условиях.

Промышленная революция и городская бедность

Быстрая индустриализация и урбанизация конца девятнадцатого века переполнили местные системы помощи. Массовая иммиграция, жилье в трущобах, циклические экономические депрессии и опасная фабричная работа создали широко распространенную бедность, которую благотворительные организации и поселенческие дома - как Дом Холла Джейн Аддамс в Чикаго и поселение Генри Уоллда в Нью-Йорке - пытались решить посредством моральной реформы, образования, работы с делами и пропаганды. Эти частные усилия, в то время как инновационные и часто сострадательные, были недостаточными и часто осуждающими, отражая преобладающую веру эпохи, что бедность может быть устранена посредством личного подъема и построения характера. Движение Общества благотворительной организации, например, подчеркнуло «научную благотворительность», которая включала тщательное расследование заявителей, чтобы отличить «заслуженных» от «незаслуженных» бедных. Между тем, рабочие поселенческих домов документировали жестокие реалии промышленного капитализма и выступали за защиту труда, реформу жилья и законы о детском труде, закладывая основу для более структурного

Прогрессивные реформы эпохи

В течение Прогрессивной Эры (примерно 1890–1920), реформаторы настаивали на вмешательствах государственного уровня. К 1913 большинство государств предписали пенсии матерей - небольшие денежные гранты овдовевшим матерям, чтобы они могли воспитывать детей дома, а не помещать их в приюты или богадельни. Это ознаменовало переход от чисто моралистической благотворительности к модели ограниченной общественной помощи, которая признавала социальную ценность материнской помощи. Однако эти программы часто были расово дискриминационными и плохо финансируемыми, достигая только части нуждающихся. Южные штаты, в частности, использовали правила приемлемости, чтобы исключить Черные семьи, и многие программы наложили строгие моральные критерии, которые отказывают в помощи незамужним матерям или женщинам, считающимся «негодными». Несмотря на эти ограничения, пенсионное движение матерей представляло важный прецедент для идеи, что правительство было обязано поддержать семьи, сталкивающиеся с экономическими трудностями, и это непосредственно влияло на дизайн более поздних федеральных программ, таких как Помощь зависимым детям.

Новый курс и рождение современной сети безопасности

Великая депрессия 1930-х годов разрушила веру в то, что бедность является личным провалом. Безработица превышает 25%, банковские неудачи уничтожают сбережения жизни, а широко распространенный голод и бездомность, социальный контракт между американцами и их правительством был фундаментально нарушен. Новый курс президента Франклина Д. Рузвельта фундаментально переопределил федеральную ответственность за экономическую безопасность, введя принцип, что национальное правительство должно активно защищать своих граждан от превратностей рынка. Центральным элементом был Закон о социальной безопасности 1935 года, который создал три основных столпа современного государства всеобщего благосостояния:

  • Страхование по старости (теперь Social Security): программа социального страхования, обеспечивающая пенсионный доход, финансируемая за счет налогов на заработную плату, собираемых с работников и работодателей. Эта программа была разработана, чтобы быть самоподдерживающейся и универсальной, создавая ощущение заработанного права, а не благотворительности.
  • Страхование от безработицы: совместная система федерального штата, предлагающая временный доход работникам, которые потеряли работу без вины, финансируемая налогами работодателей и предназначенная для стабилизации потребительских расходов во время экономических спадов.
  • Помощь зависимым детям (ADC) : федеральный грант штатам для оказания помощи детям в семьях с одним родителем (позже расширенный в AFDC). В отличие от социального страхования, ADC был проверен на средства и подчинялся государственной дискреции, создавая двухуровневую систему, которая будет иметь долгосрочные последствия для расового и гендерного равенства.

Новый курс также установил Управление по развитию труда (WPA), которое использовало миллионы на проектах общественных работ, и Гражданский корпус охраны природы, который обеспечил рабочие места и профессиональное обучение для молодых людей. Национальный закон о трудовых отношениях укрепил профсоюзы, и Закон о справедливых трудовых стандартах установил минимальную заработную плату, максимальные часы и защиту детского труда. Эти программы, хотя и не без недостатков, резко сократили нищету и установили прецедент, что федеральное правительство имело постоянную роль в обеспечении минимального уровня жизни. Для подробной истории см. официальную историю Управления социальной безопасности , которая обеспечивает обширные первичные документы и научный анализ.

Ограничения и исключения

Существенные ограничения сохранялись, отражая политические компромиссы, необходимые для принятия законодательства. Социальное страхование первоначально исключало сельскохозяйственных и домашних работников - занятия, в которых доминировали афроамериканцы и латиноамериканцы - эффективно лишало миллионы людей доступа к основным защитам Нового курса. ADC был недофинансирован и управлялся с широким дискреционным правом, приводя к расовым и региональным различиям. Южные конгрессмены, которые возглавляли ключевые комитеты, настаивали на местном контроле над ADC, чтобы сохранить существующие расовые иерархии и механизмы рынка труда. Кроме того, Новый курс мало что сделал, чтобы бросить вызов структурному неравенству, встроенному в рынки жилья, банковскую практику или дискриминацию в области занятости. Несмотря на эти недостатки, структура Нового курса стала основой для всех последующих расширений благосостояния, установив принцип, что экономическая безопасность является общественным благом, заслуживающим федеральных инвестиций.

Послевоенное расширение: Великое общество и за его пределами

После Второй мировой войны экономический рост и социальные движения привели к дальнейшему расширению государства всеобщего благосостояния. Билль о государственном образовании (Закон о регулировании служащих 1944 года) обеспечил образование, жилье и профессиональную подготовку миллионам возвращающихся ветеранов, подпитывая рост среднего класса и резко сокращая бедность среди пожилых американцев. В отличие от многих программ Нового курса, Билль о государственном образовании управлялся через существующие учреждения и был удивительно щедрым, покрывая обучение, расходы на проживание и кредиты на жилье под низкие проценты. Однако его льготы часто отказывались чернокожим ветеранам через дискриминационную практику банками, университетами и местными администраторами, что способствовало расширению частного имущественного разрыва, который сохраняется сегодня. Послевоенный период также видел расширение частных пособий на основе работодателей, таких как медицинское страхование и пенсии, которые стали основной формой социальной защиты для многих работающих семей, но оставили тех, кто за пределами формального рынка труда, все более уязвимыми.

Война с бедностью и великое общество

Программы Великого общества президента Линдона Джонсона середины 1960-х годов представляли собой самые амбициозные усилия по борьбе с бедностью со времен Нового курса. Мотивируемые ростом благосостояния, движением за гражданские права и растущим признанием того, что процветание не достигло всех американцев, Джонсон объявил «безусловную войну с бедностью» в своем обращении к Союзу 1964 года. Ключевые законы включали:

  • Medicare (1965) — медицинское страхование для американцев в возрасте 65 лет и старше, обеспечивающее доступ к больнице и медицинской помощи, которую многие пожилые люди не могли бы себе позволить иначе.
  • Медикаид (1965) — федеральное медицинское страхование для лиц с низким доходом и семей, заполняющее пробелы, оставленные частным страхованием и планами на основе работодателей.
  • Марки для пищевых продуктов (1964) — теперь Программа дополнительной помощи в области питания (SNAP), предоставляющая ваучеры на закупки продуктов питания и сокращение голода среди домохозяйств с низким уровнем дохода.
  • Head Start — дошкольное образование для детей из неблагополучных семей, призванное способствовать повышению готовности к школе и разорвать порочный круг бедности.
  • Закон об начальном и среднем образовании — федеральное финансирование школ, обслуживающих районы с низким уровнем дохода, первая крупная федеральная инвестиция в образование К-12.
  • Программы действий сообщества — местные инициативы по борьбе с бедностью с участием сообщества, подчеркивающие «максимальное возможное участие» бедных в разработке и реализации программ.

Эти программы в сочетании с сильной экономикой и жесткими рынками труда привели к тому, что официальный уровень бедности с 22% в 1960 году до 11% к 1973 году. Расширение пособий по социальному обеспечению в начале 1970-х годов, включая автоматическую корректировку стоимости жизни, еще больше укрепило систему пенсионного обеспечения. Однако война с бедностью также столкнулась с критикой за бюрократическую неэффективность, за то, что она не устраняет более глубокое структурное неравенство на рынках жилья и труда, а также за создание нарратива о «культуре бедности», в котором некоторые видели вину бедных. Министерство здравоохранения и социальных служб США поддерживает исторический обзор этих инициатив, который документирует как достижения, так и ограничения этой эпохи.

Расширение социального обеспечения и индексация

В течение 1970-х годов пособия по социальному обеспечению были расширены и проиндексированы до инфляции, обеспечивая надежную основу для выхода на пенсию пожилых людей и защищая бенефициаров от эрозии покупательной способности, вызванной ростом цен. Программа SSI (1974) консолидировала федеральную помощь для пожилых, слепых и инвалидов, установив национальный минимальный уровень дохода для этих групп и убрав часть дискреционного права, которое привело к несправедливому управлению на уровне штата. Однако пособия SSI оставались ниже черты бедности, а строгие ограничения активов отговаривали получателей от сбережений на случай чрезвычайных ситуаций или будущих потребностей. Индексация социального обеспечения также имела непреднамеренные последствия: поскольку реальная заработная плата застопорилась, а население стареет, долгосрочное финансирование программы оказалось под растущим давлением, заложив основу для десятилетий политических дебатов о сокращении пособий, повышении налогов и корректировке пенсионного возраста.

Реформы и сокращения: благосостояние для трудовой эры

К 1980-м и 1990-м годам политические и общественные настроения резко изменились в отношении программ денежного благосостояния — особенно помощи семьям с зависимыми детьми (AFDC). Критики утверждали, что AFDC создал зависимость, отодвинул работу и брак и способствовал распаду семьи, особенно среди бедных общин цвета. Рост консервативных аналитических центров, изображение в СМИ «королев благосостояния» и растущее налоговое восстание подогревали требования фундаментальной реформы. Президент Билл Клинтон, который проводил кампанию по обещанию «положить конец благосостоянию, как мы его знаем», подписал Закон о личной ответственности и примирении рабочих возможностей (PRWORA) 1996 года, который заменил AFDC на [[FLT: 1]], который заменил AFDC на [[FLT: 2]]Временная помощь нуждающимся семьям (TANF) [[FLT: 3]].

Основные изменения в PRWORA

  • Устранили федеральное право на денежную помощь; штаты получили гранты на блоки с широкой гибкостью для разработки своих собственных программ.
  • Введен пятилетний срок действия федеральных льгот, при этом штаты могут устанавливать более короткие лимиты.
  • Требуется, чтобы получатели помощи занимались деятельностью, связанной с работой, в течение двух лет после получения помощи, что приводит к эскалации санкций за несоблюдение.
  • Он дал государствам сильные стимулы для сокращения количества случаев заболевания и перевода получателей на работу, включая финансовые бонусы и показатели эффективности.
  • Ограничение права на легальных иммигрантов и введение более жестких правил для родителей-подростков.

Реформа привела к резкому снижению количества случаев социального обеспечения: с 4,4 млн семей в 1996 году до примерно 2 млн к 2000 году, что составляет более 50%. Многие бывшие получатели вошли в рабочую силу, особенно в период сильной экономики конца 1990-х годов, и уровень занятости среди матерей-одиночек значительно вырос. Однако исследования также показали, что многие семьи остались в глубокой бедности, особенно те, которые подвергаются санкциям или не могут работать из-за проблем со здоровьем, обязанностей по уходу или барьеров, таких как ограниченное образование и транспорт. Сеть безопасности была преобразована из программы денежной помощи в систему поддержки труда, но адекватность поддержки для тех, кто не может работать или кто сталкивается с нестабильной занятостью, оставалась очень неравномерной по всем штатам. В докладе Бюджетного управления Конгресса рассматриваются долгосрочные последствия TANF на бедность и занятость, отмечая, что, хотя нагрузка на случай снизилась, глубокая бедность увеличилась среди некоторых уязвимых групп населения.

Расширение налогового кредита на заработанный доход

Одновременно с реформой социального обеспечения значительно расширился налоговый кредит на доходы (EITC). EITC, возвратный налоговый кредит для работающих семей с низким и средним уровнем дохода, стал крупнейшей федеральной программой по борьбе с бедностью для непожилых семей. Исследования последовательно показывают, что EITC поощряет работу, дополняет доходы и снижает детскую бедность, с особенно сильными последствиями для одиноких матерей. Кредит предназначен для поэтапного перехода к доходам, обеспечения плато максимальных льгот, а затем постепенно прекращает свою деятельность, создавая структуру стимулирования труда, которая позволяет избежать ловушек бедности, связанных со многими другими программами, проверенными средствами. В 2021 году временное расширение в рамках американского плана спасения резко сократило детскую бедность, почти вдвое понизив уровень детской бедности до исторического минимума в 5,2%, подчеркнув потенциал прямых денежных переводов. Однако расширение не было возобновлено, и детская бедность резко восстановилась в 2022 году, подчеркнув политическую хрупкость даже успешной политики по борьбе с бедностью.

Современные программы и их эффективность в сокращении бедности

Сегодняшняя система социального обеспечения США представляет собой лоскутное одеяло федеральных, государственных и местных программ, каждая из которых имеет различные правила отбора, потоки финансирования и цели. Основные программы включают:

  • Социальная безопасность — остаётся наиболее эффективной программой борьбы с бедностью для пожилых людей; без неё почти половина пожилых людей жила бы в бедности, по сравнению с примерно 10% с ней. Программа также предоставляет льготы трудящимся-инвалидам и их иждивенцам.
  • Медицина и Медпомощь — жизненно важные для доступа к здравоохранению, хотя пробелы в охвате сохраняются, особенно в 10 штатах, которые не расширили Медпомощь в соответствии с Законом о доступном медицинском обслуживании. Медпомощь теперь охватывает более 80 миллионов американцев с низким доходом, что делает ее крупнейшей программой медицинского страхования в стране.
  • SNAP — достигает примерно 40 миллионов американцев с низким уровнем дохода, уменьшая продовольственную безопасность и бедность, особенно во время экономических спадов. Преимущества относительно скромны, в среднем около 230 долларов на человека в месяц в 2024 финансовом году.
  • EITC и Child Tax Credit — вместе поднимают миллионы детей выше черты бедности каждый год.В 2022 году EITC подняла из бедности около 6,4 млн человек, а частично возмещаемый Child Tax Credit поднял около 2,9 млн.
  • Помощь в жилищном строительстве (раздел 8 ваучеров, государственное жилье, помощь в аренде на основе проектов) — эффективна в снижении бремени бездомности и расходов на жилье, но сильно недофинансирована, обслуживая только одну из четырех подходящих домашних хозяйств и со списками ожидания, которые растягиваются на годы во многих общинах.
  • SSI (FLT:0) — обеспечивает базовый доход для инвалидов и пожилых людей, очень бедных людей, с федеральными пособиями в размере 943 долларов США в месяц для физических лиц в 2024 году, но все еще ниже официальной черты бедности в размере 1255 долларов США в месяц.

Измерение бедности: официальные и дополнительные меры

Официальная мера бедности в США, разработанная в 1960-х годах, не учитывает безналичные пособия или налоговые кредиты, что приводит к неполной картине эффективности программы. Дополнительные меры по бедности (SPM), которые включают эти трансферты, показывают, что государственные программы существенно сокращают бедность. Согласно , в 2022 году только Бюро переписи населения США подняло 28,9 миллиона человек из бедности; Возвращаемые налоговые кредиты подняли 5,9 миллиона; и SNAP поднял 3,7 миллиона. Однако без этих программ уровень бедности будет почти вдвое выше, увеличившись с 11,5% до примерно 20,8%. SPM также показывает важные различия по возрасту, расе и географии: например, уровень бедности SPM для детей в 2022 году был 12,4%, что значительно выше, чем официальный уровень 16,1%, предполагая, что многие правительственные программы эффективно достигают детей, но что более глубокие структурные проблемы сохраняются.

Несмотря на эти достижения, сохраняются значительные проблемы. Общий официальный уровень бедности в 2022 году составил 11,5%, при этом особенно высокие показатели были среди детей (16,1%), чернокожих американцев (17,1%) и латиноамериканцев (16,9%). Глубокий уровень бедности — доход ниже половины черты бедности — упорно сопротивлялся политическому вмешательству, колеблясь около 5-6% в течение десятилетий. Более того, многие программы социальной защиты связаны с работой, оставляя тех, кто не может работать (из-за инвалидности, ухода или отсутствия работы в своих общинах) с недостаточной поддержкой. Неоднородность системы также означает, что права и уровни пособий резко различаются в зависимости от штата, создавая географию возможностей, которая ставит в невыгодное положение семьи в самых бедных и наименее щедрых штатах.

Постоянные вызовы и будущие направления

Эволюция американского социального обеспечения показывает продолжающуюся напряженность между обеспечением системы социальной защиты и поощрением самообеспечения, между универсальными и целевыми выгодами, а также между федеральным и государственным контролем. Эти трения отражают более глубокие идеологические разногласия о природе бедности, роли правительства и значении возможностей в демократическом обществе. Ключевые современные проблемы включают:

  • Требования к работе:] Продолжаются дебаты о прикреплении условий труда к таким программам, как SNAP, TANF и Medicaid. Сторонники утверждают, что они способствуют независимости, самообеспечению и привязке рабочей силы; противники отмечают, что они часто создают бюрократические барьеры, увеличивают административные расходы и сокращают участие в программе без улучшения результатов занятости. Исследования по требованиям к работе показывают смешанные результаты, при этом некоторые исследования находят умеренное увеличение занятости, но другие документируют значительные потери медицинского страхования и продовольственной помощи без компенсации прибыли.
  • Расовые и географические различия: Историческое исключение цветных людей из ранних программ, а также текущие изменения в реализации государства (например, расширение Medicaid, уровни пособий TANF, правила отбора SNAP), увековечивают неравенство в доступе и уровнях пособий. Черные и латиноамериканские семьи с большей вероятностью живут в штатах с менее щедрыми программами, и они сталкиваются с более высокими показателями административного бремени, такого как требования к документации и санкции.
  • Бедность среди работающих бедных:] Многие семьи с работающими полный рабочий день по-прежнему живут ниже или вблизи черты бедности из-за низкой заработной платы, нестабильных графиков и неадекватных льгот. Федеральная минимальная заработная плата в размере 7,25 долларов в час не была повышена с 2009 года, а реальная стоимость минимальной заработной платы упала почти на 30% с момента ее пика в 1968 году. EITC и минимальная заработная плата остаются центральными рычагами политики, но их эффективность ограничена политическим тупиком и снижением плотности профсоюзов.
  • Автоматизация и изменение рынка труда: Технологические сдвиги угрожают низкоквалифицированным рабочим местам, поднимая вопросы о том, является ли нынешняя система безопасности на основе работы адекватной в будущем потенциально более высокой структурной безработицей. Рост работы на концертах, неполный рабочий день и нестандартные механизмы работы также бросают вызов программам, предназначенным для стабильных отношений между работодателем и работником.
  • Предложения по базовому доходу: Временное расширение налогового кредита на детей в 2021 году, которое резко сократило детскую бедность без требований к работе, возродило интерес к универсальным или почти универсальным денежным переводам, хотя такие предложения остаются политически спорными.

Уроки прошлого, направления на будущее

Столетняя траектория американского социального обеспечения показывает, что политика может резко сократить бедность, когда политическая воля, экономические условия и дизайн программы совпадают. Эпоха Нового курса и Великого общества продемонстрировала, что крупномасштабные федеральные инвестиции в социальное страхование, здравоохранение и образование могут вывести миллионы из бедности и создать широкое процветание. Реформа благосостояния 1996 года и расширение EITC показали, что политика, подчеркивающая работу, также может преуспеть, хотя и не без оставления уязвимых групп населения позади и создания новых форм отсутствия безопасности для тех, кто находится на задворках рынка труда. Временное сокращение детской бедности в 2021 году продемонстрировало силу прямых денежных переводов для достижения быстрого, измеримого сокращения трудностей.

В будущем перед политиками стоит задача модернизации системы социальной защиты для решения новых реалий: старение населения, более разнообразная рабочая сила, растущее неравенство, увеличение распространенности нестандартной работы, такой как занятость на концертах, и растущая частота экономических потрясений, таких как пандемии и климатические катастрофы. Создание эффективной, справедливой системы потребует сбалансированной универсальной защиты, такой как социальное обеспечение и медицинская помощь, с адресной помощью для наиболее обездоленных, обеспечивая при этом достаточную поддержку, чтобы действительно вывести людей из нищеты, а не просто смягчить ее худшие последствия. Это также потребует решения административных проблем, расового неравенства и географических различий, которые в настоящее время подрывают эффективность программы.

История американского социального обеспечения далека от завершения. Каждое поколение наследует рамки, построенные его предшественниками, и должно решить, как или следует ли укреплять, реформировать или отказаться от него. Учитывая, что бедность остается постоянной чертой американской жизни, понимание этой истории является не просто академическим упражнением; это важно для любого, кто занимается текущими усилиями по созданию более справедливого и безопасного общества. Выбор, сделанный в ближайшие годы - о платежеспособности социального обеспечения, охвате услугами здравоохранения, детской бедности, доступности жилья и поддержке доходов - определит, является ли следующая глава американского социального обеспечения прогрессом или сокращением, и может ли наконец быть реализовано обещание возможностей и безопасности для всех.