Роль Палестинской автономии в поисках государственности и международного признания

Палестинская администрация (ПА) выступает в качестве центрального участника в непрекращающемся палестинском стремлении к государственности и международной легитимности. Созданная в 1994 году в соответствии с соглашениями Осло, ПА была задумана как временный самоуправляющийся орган для частей Западного берега и сектора Газа. За три десятилетия она превратилась из временного административного аппарата в основного представителя палестинских политических устремлений, хотя ее ограничения и внутренние проблемы сформировали сложную траекторию. Понимание роли ПА требует изучения ее истоков, дипломатических функций, обязанностей в области безопасности и огромных препятствий, с которыми она сталкивается при переводе признания в суверенное государство.

Происхождение и институциональное развитие

Палестинская администрация возникла из Соглашения Осло I 1993 года и последующего Соглашения Осло II 1995 года, которое установило рамки для палестинского самоуправления в обозначенных районах Западного берега и Газы. ПА должна была служить пятилетним временным правительством, с переговорами по вопросам окончательного статуса — включая границы, Иерусалим, беженцев и поселения — последуют. Палестинский законодательный совет (ПЛК) был сформирован в 1996 году, и Ясир Арафат стал первым президентом. Создание ПА было историческим компромиссом: Организация освобождения Палестины (ООП) признала право Израиля на существование, а Израиль признал ООП как законного представителя палестинского народа.

С самого начала ПА столкнулась со структурной напряженностью. Перед ней стояла задача как управлять палестинцами, так и координировать безопасность с Израилем — двойная роль, которая подорвала ее легитимность в глазах многих. После палестинских выборов в законодательные органы 2006 года, которые выиграл ХАМАС, в 2007 году произошел насильственный раскол, в результате которого ПА управляла только Западным берегом, в то время как ХАМАС взял под контроль Газу. Это разделение раздробило палестинское национальное движение и серьезно ограничило претензии ПА на то, чтобы представлять всех палестинцев.

Несмотря на эти неудачи, ПА развила институциональный потенциал. Она построила министерства, гражданскую службу, силы безопасности и судебную систему. Она управляла образованием, здравоохранением и социальными услугами для палестинцев Западного берега. ПА также поддерживала дипломатический корпус и преследовала международное участие. Ее бюджет, однако, стал в значительной степени зависеть от иностранной помощи и налоговых поступлений, собранных Израилем в соответствии с Парижским протоколом - зависимость, которая дала Израилю рычаги влияния на финансы и политику ПА.

Дипломатическая техника и международное признание

Наиболее заметная роль ПА заключается в продвижении дела палестинской государственности. Она действует через дипломатические миссии ООП по всему миру и через активное участие в ООН и других многосторонних органах. Переломный момент наступил в 2012 году, когда Генеральная Ассамблея ООН проголосовала за повышение статуса Палестины до государства-наблюдателя, не являющегося членом Организации Объединенных Наций, — значительное дипломатическое достижение, которое подтвердило право Палестины на самоопределение и открыло дверь для присоединения к специализированным учреждениям ООН и Международному уголовному суду (МУС).

Организация Объединенных Наций и многосторонние форумы

ПА, работая через ООП, проводила стратегию «интернационализации» — добиваясь признания и правовой защиты за пределами застопорившихся двусторонних переговоров с Израилем. В 2011 году президент Махмуд Аббас официально подал заявку на полное членство в ООН, хотя и не прошел мимо Совета Безопасности. Повышение статуса государства-наблюдателя в 2012 году до статуса государства-наблюдателя, не являющегося членом Организации, было прагматичной победой, позволившей Палестине присоединиться к договорам и конвенциям, включая Женевские конвенции и Римский статут МУС. В 2015 году Палестина присоединилась к МУС, позволив ему подавать жалобы на предполагаемые военные преступления Израиля. Эти шаги заставили международное внимание к палестинским юридическим и правозащитным требованиям.

Двусторонние дипломатические отношения

Наряду с многосторонними усилиями ПА проводит обширную двустороннюю дипломатию. Она поддерживает посольства и представительства в более чем 100 странах. ПА активно лоббирует признание палестинского государства, основанного на границах 1967 года, со столицей в Восточном Иерусалиме. Более 130 государств-членов ООН теперь признают Палестину - цифра, которая растет медленно, но неуклонно. ПА также участвует в прямых переговорах с Израилем, хотя они дали мало ощутимых результатов после краха процесса Аннаполиса 2008 года. В последние годы наблюдается сдвиг в сторону посредничества третьих сторон, причем Соединенные Штаты, Европейский союз и арабские государства играют различные роли. Абрахамские соглашения 2020 года, которые нормализовали отношения между Израилем и несколькими арабскими государствами, обошли ПА и ослабили ее дипломатическую позицию, подчеркнув проблемы поддержания актуальности в меняющемся регионе.

Проблемы дипломатической эффективности

Несмотря на эти усилия, ПА сталкивается с глубокими структурными препятствиями. Соединенные Штаты - ключевой посредник - поддерживают Израиль и часто выступают против инициатив ПА в ООН. Закрытие миссии ООП в Вашингтоне в 2018 году и прекращение финансирования USAID в 2019 году для ПА в соответствии с Законом о Тейлоре отражают карательные меры, которые препятствовали операциям ПА. Кроме того, внутренние палестинские разногласия подрывают единую дипломатию: ХАМАС отвергает переговорный подход ПА и имеет свои собственные международные отношения, в то время как легитимность ПА была подорвана политической стагнацией и отсутствием выборов с 2006 года. ПА также изо всех сил пытается противостоять израильским нарративам, которые определяют ее как партнера по подстрекательству или коррумпированную организацию.

Координация безопасности и ее противоречия

Основная функция ПА - координация безопасности с Израилем - политика, которая началась с соглашений Осло и остается глубоко спорной. Силы безопасности ПА действуют в зоне А Западного берега (полный контроль ПА) и координируют с израильскими военными в зоне B. Это сотрудничество направлено на предотвращение нападений на израильтян и поддержание общественного порядка. Соединенные Штаты и Европейский союз в значительной степени финансировали и обучали службы безопасности ПА, рассматривая их как столп стабильности.

Однако координация в области безопасности вызывает яростную критику со стороны многих палестинцев и фракций, таких как ХАМАС. Недоброжелатели утверждают, что ПА выступает в качестве субподрядчика израильской оккупации, подавляя палестинское сопротивление, а не защищая национальные права. Периодические сбои в координации, такие как после расширения израильских поселений или военных рейдов в зону А, показывают хрупкость этого соглашения. Сама ПА неоднократно угрожала приостановить координацию, но редко следовала до конца - отчасти потому, что этот шаг рискует разрушить финансовые структуры и структуры безопасности власти. Для многих палестинцев роль ПА в области безопасности дискредитирует ее националистические полномочия, способствуя снижению общественного доверия.

Управление Западным берегом: государственное строительство и его пределы

ПА была описана некоторыми аналитиками как «государство в процессе создания», учитывая его учреждения и государственные услуги. Она управляет школами, больницами и муниципалитетами; собирает налоги (хотя с израильским вмешательством); и поддерживает судебную систему. В 2011 году МВФ и Всемирный банк оценили ПА как «подходящее для управления» государством, сославшись на улучшение финансового управления и институционального потенциала. ПА также инвестировала в сохранение культуры, поддержку музеев, архивов и образовательных программ, которые продвигают палестинскую идентичность и наследие.

Тем не менее, эти достижения сосуществуют с серьезными ограничениями. ПА не имеет суверенитета над воздушным пространством, границами или водными ресурсами - все они контролируются Израилем. Она не может выдавать паспорта или контролировать свою валюту. Ее территориальная юрисдикция фрагментирована израильскими поселениями, контрольно-пропускными пунктами и барьером разделения. За пределами зоны А власть ПА слаба или отсутствует. Кроме того, фискальная зависимость ПА от собираемых Израилем налоговых поступлений дает Израилю возможность удерживать средства по своему желанию - инструмент, неоднократно используемый для давления на политику ПА. Коррупция и авторитарные тенденции в ПА также подрывают общественное доверие. Президент Аббас правил указом с 2009 года, ПЛК остается приостановленной, а политическая оппозиция часто подавляется. Эти дефициты управления ослабляют претензии ПА на демократическое представительство и подпитывают требования реформ.

Влияние на палестинскую национальную идентичность

Несмотря на свои недостатки, ПА сыграла формирующую роль в формировании современной палестинской идентичности. Благодаря своей учебной программе, официальным СМИ и культурным учреждениям ПА продвигает повествование, основанное на Накбе (перемещении 1948 года), борьбе за возвращение и стремлении к государственности. Она отмечает ключевые даты, такие как День Земли, и организует мероприятия, которые укрепляют солидарность по всей диаспоре. Дипломатические успехи ПА - такие как обновления ООН - отмечаются как национальные достижения, укрепляя гордость и легитимность.

В то же время, акцент ПА на двухгосударственном решении и его принятии границ 1967 года сместил политический дискурс от максималистских претензий эпохи основания ООП. Для многих палестинцев, особенно среди молодого поколения, подход ПА выглядит все более бесполезным, поскольку расширение поселений и оккупация продолжаются. Таким образом, формирование идентичности власти действует в напряжении: оно предлагает видение государственности, которое остается недостижимым, в то время как конкурирующие нарративы - от исламистского сопротивления ХАМАСа до более радикальных светских движений - ставят под сомнение путь ПА. Усилия ПА по поддержанию единой национальной истории еще более осложняются географическим и политическим разделением между Западным берегом и населением Газы.

Экономическая роль и вызовы развития

ПА управляет значительной частью палестинской экономики через государственную занятость, инфраструктурные проекты и социальные программы. Около 150 000 человек работают в секторах государственной службы и безопасности ПА, что делает ее крупнейшим работодателем на Западном берегу. ПА также управляет социальным обеспечением, здравоохранением и образованием. Фонды доноров из Европейского союза, арабских государств и Соединенных Штатов поддержали проекты развития, хотя такая помощь сократилась в последние годы.

Экономическая независимость, однако, остается неуловимой. Бюджет ПА структурно зависит от собранных Израилем доходов от клиринга, которые составляют более 60% его доходов. Способность Израиля замораживать эти переводы - как это периодически происходит - калечит операции ПА и задерживает выплаты заработной платы. Система разрешений Израиля контролирует палестинское движение и доступ к рынкам труда в Израиле, в то время как торговля сильно регулируется. Попытки ПА диверсифицировать и привлекать инвестиции затруднены оккупационными ограничениями и политической нестабильностью. Результатом является хрупкая экономика с высокой безработицей и ограниченным ростом. Неспособность ПА улучшить условия жизни подпитывает народное недовольство и подрывает ее легитимность.

Внутренние политические разногласия и фактор ХАМАСа

Раскол между ПА (доминируемой ФАТХ на Западном берегу) и ХАМАСом в Газе остается глубочайшей внутренней проблемой. Многочисленные попытки примирения, включая Каирское соглашение 2011 года и соглашение о единстве 2017 года, потерпели неудачу. ПА контролирует Западный берег, в то время как ХАМАС управляет Газой независимо. Это разделение предотвратило выборы в течение почти двух десятилетий, фрагментировало национальную безопасность и социальные службы и позволило Израилю и другим играть две фракции друг против друга. ПА потеряла де-факто власть над Газой в 2007 году, хотя она продолжает претендовать на юрисдикцию. Раскол также ослабляет международную позицию ПА: она не может достоверно претендовать на то, чтобы представлять всех палестинцев, и ее переговоры часто отвергаются как не имеющие обязательной силы для Газы.

Усилия по преодолению раскола были прерывистыми и безуспешными. ПА требует, чтобы ХАМАС уступил контроль над Газой и разоружился, в то время как ХАМАС настаивает на соглашении о разделе власти. Глубокая идеологическая пропасть между светским националистическим ФАТХом и исламистским ХАМАСом — разногласия по поводу признания Израиля, насилия и управления — означает, что единство маловероятно в ближайшей перспективе. Неспособность ПА разрешить этот разрыв является основным источником разочарования среди палестинцев и ключевой причиной застопорившегося проекта государственности.

Будущие перспективы: государственность, решение двух государств и альтернативы

Долгосрочной целью ПА остается создание независимого палестинского государства рядом с Израилем, основанного на границах 1967 года, с Восточным Иерусалимом в качестве столицы. Однако объективные условия становятся все более неблагоприятными. Расширение израильских поселений сделало территориальную смежность почти невозможной. Решение о двух государствах, на протяжении десятилетий являющееся основой международной дипломатии, находится под экзистенциальной угрозой роста поселений и политических сдвигов как в Израиле, так и в ПА. Соединенные Штаты, как при администрациях Трампа, так и Байдена, риторически поддержали решение о двух государствах, но не предприняли конкретных шагов для его обеспечения против израильских действий. ПА потеряла веру в мирный процесс и временами угрожала распустить себя, передав административные обязанности Израилю - шаг, который она не предприняла, вероятно, потому, что это положит конец последнему подобию палестинского самоуправления.

Альтернативные сценарии включают в себя конфедерацию одного государства или решение одного государства с равными правами для всех жителей, но ни одно из них не пользуется широкой поддержкой среди палестинского руководства или международного консенсуса. ПА продолжает выступать за международное признание, настаивая на том, чтобы больше стран улучшали дипломатические отношения и чтобы ООН выполняла резолюции. Она также преследует правовые пути в МУС, хотя прогресс медленный и политически заряженный. Внутри страны ПА сталкивается с растущим давлением для проведения давно назревших выборов и реформирования своего управления, чтобы восстановить легитимность. Старение руководства при президенте Аббасе, которому сейчас 80 лет, поднимает вопросы о преемственности и будущем направлении.

Некоторые аналитики утверждают, что ПА стала барьером для государственности, увековечивая оккупацию через координацию безопасности и не создавая подлинного демократического государства. Другие утверждают, что без ПА палестинские территории скатятся в хаос или полную израильскую аннексию. Таким образом, роль ПА парадоксальным образом является одновременно существенной и самоограничивающей. Ее будущее зависит от взаимодействия внутренних реформ, региональной дипломатии и сдвигов в израильской и международной политике. Поиск государственности остается смыслом существования ПА, но для его достижения потребуется преодолеть глубокие политические, территориальные и институциональные препятствия.

Для дальнейшего чтения о структуре и проблемах ПА, проконсультируйтесь с докладами Международной кризисной группы и анализами Вашингтонского института ближневосточной политики . Текст резолюции 67/19 ООН по повышению статуса Палестины доступен в Информационной системе ООН по Палестине. Официальные позиции ПА можно получить через Палестинскую телерадиовещательную корпорацию и Вафское информационное агентство .