Table of Contents

Африканский союз (АС) выступает в качестве смелого эксперимента в континентальном управлении — наднациональном органе, который стремится объединить 55 государств-членов в единый политический, экономический и культурный блок. С момента своего создания АС унаследовал мечты о панафриканском государстве, противостоя суровым реалиям постколониального государственного управления. Его развитие за последние два десятилетия показывает как устойчивые амбиции единства, так и огромные препятствия, которые стоят на его пути.

Происхождение и формирование: от ОАЕ к АС

Африканский союз официально заменил Организацию африканского единства (ОАЕ) в июле 2002 года, но его корни уходят в начало 1960-х годов. ОАЕ, основанное 25 мая 1963 года в Аддис-Абебе, Эфиопия, было первой серьезной попыткой континентальной солидарности. Его основной миссией было завершить деколонизацию Африки и защитить суверенитет новых независимых государств. В течение почти четырех десятилетий ОАЕ играла решающую роль в прекращении колониального правления и демонтажа апартеида в Южной Африке. Тем не менее к 1990-м годам его ограничения стали болезненно ясными.

ОАЕ действовала на строгом принципе невмешательства во внутренние дела государств-членов, что означало, что она мало что могла сделать, чтобы остановить геноциды, гражданские войны и нарушения прав человека, которые преследовали континент. Ей не хватало механизмов правоприменения, постоянной военной силы и политической воли вмешаться в кризисы. К концу 1990-х годов появился консенсус, что Африке нужна более надежная организация, которая могла бы не только способствовать единству, но и обеспечивать мир, поощрять демократическое управление и стимулировать экономическую интеграцию.

В сентябре 1999 года ОАЕ провела саммит в Сирте, Ливия, где лидеры подписали Декларацию Сирта, призывающую к созданию Африканского союза. Учредительный акт Африканского союза был принят в Ломе, Того, в июле 2000 года и ратифицирован двумя третями государств-членов к апрелю 2001 года. АС официально начал свою работу 9 июля 2002 года во время своего первого саммита в Дурбане, Южная Африка. В отличие от ОАЕ, АС включал положения о вмешательстве в государства-члены в дела о военных преступлениях, геноциде и преступлениях против человечности — радикальное отклонение от старой доктрины невмешательства.

Основные цели Африканского союза

Политическая стабильность и предотвращение конфликтов

Стабильность является основой, на которой покоятся все другие цели АС. Совет мира и безопасности АС, созданный в 2004 году, служит в качестве органа принятия решений организации по предотвращению, управлению и урегулированию конфликтов. КПК может санкционировать миссии по поддержанию мира, вводить санкции и рекомендовать вмешательство. На протяжении многих лет АС развернул миротворческие войска в Сомали (АМИСОМ), Судане (Дарфур) и регионе Сахель. Он также выступает посредником в политических кризисах, как видно из его усилий по стабилизации Мали, Центральноафриканской Республики и Судана после революции 2019 года.

Инициатива АС «Заглушение оружия к 2025 году», входящая в флагманские проекты «Повестка дня 2063», направлена на прекращение всех вооруженных конфликтов на континенте. Хотя крайний срок 2025 года вряд ли будет соблюден, инициатива сосредоточила ресурсы на программах разоружения, демобилизации и реинтеграции, а также трансграничном сотрудничестве в области безопасности.

Экономическая интеграция

Самым амбициозным экономическим проектом АС является Африканская континентальная зона свободной торговли (АФСТ), официально запущенная в январе 2021 года. АФСТТ создает крупнейшую в мире зону свободной торговли по количеству стран-участниц, охватывающую 1,3 млрд человек и совокупный ВВП в размере $3,4 трлн. Ее цель - стимулировать внутриафриканскую торговлю, которая в настоящее время составляет лишь около 15% от общей африканской торговли, путем отмены тарифов, снижения нетарифных барьеров и гармонизации таможенных процедур.

Долгосрочное видение включает в себя создание континентального таможенного союза, общего рынка и, в конечном итоге, единой валюты - предложенного Африканского центрального банка. Хотя зона свободной торговли все еще находится на ранней стадии, она представляет собой конкретный шаг к экономическому союзу, о котором панафриканские ученые мечтали с момента обретения независимости.

Социальное развитие и человеческий капитал

Африканский союз уделяет приоритетное внимание улучшению здравоохранения, образования и социального обеспечения посредством таких программ, как Африканская стратегия здравоохранения, Континентальная стратегия образования для Африки (CESA 16-25) и Африканский женский десяток. Африканский центр по контролю и профилактике заболеваний (Африканский центр по контролю и профилактике заболеваний), созданный Африканский союз в 2017 году, получил известность во время пандемии COVID-19, координируя континентальные ответные меры и закупки вакцин. Африканский союз также отстаивает гендерное равенство посредством своей политики гендерного равенства, которая обеспечивает равное представительство мужчин и женщин во всех структурах Африканского союза.

Хорошее управление, права человека и верховенство права

Африканская хартия прав человека и народов, введённая в действие Африканской комиссией по правам человека и народов, устанавливает стандарты, которые, как ожидается, будут соблюдаться государствами-членами. Африканский суд по правам человека и народов, базирующийся в Аруше, Танзания, обладает юрисдикцией для вынесения решений о нарушениях. Африканский механизм коллегиального обзора (APRM), созданный в 2003 году, позволяет государствам добровольно оценивать прогресс друг друга в управлении, демократии и социально-экономическом развитии. По состоянию на 2024 год, 44 страны присоединились к APRM, что делает его одной из самых амбициозных систем мониторинга управления в развивающемся мире.

Борьба с вызовами безопасности

Помимо традиционных межгосударственных конфликтов, АС занимается транснациональными угрозами, включая терроризм, пиратство, торговлю людьми и незаконные потоки оружия. Конвенция Африканского союза о трансграничном сотрудничестве (Конвенция Ниамея) облегчает совместные операции по обеспечению безопасности между пограничными регионами. Африканский механизм сотрудничества полиции (АФРИПОЛ) АС координирует разведку полиции между государствами-членами. В Сахеле АС работает с региональными блоками, такими как ЭКОВАС, для борьбы с джихадистскими повстанцами, которые дестабилизировали Мали, Буркина-Фасо и Нигер.

Механизмы достижения континентального единства

Институциональная архитектура

Структура АС отражает структуру федерального правительства, которое имеет большой мандат. Ассамблея глав государств и правительств является высшим органом принятия решений, заседающим два раза в год. Исполнительный совет, состоящий из министров иностранных дел, занимается вопросами осуществления. Комитет постоянных представителей (послы) занимается повседневными связями. Комиссия Африканского союза, базирующаяся в Аддис-Абебе, служит секретариатом и осуществляет политику.

Специализированные учреждения включают Агентство по развитию Африканского союза (AUDA-NEPAD), которое координирует программы развития, и Панафриканский парламент, который представляет народы Африки. Экономический, Социальный и Культурный Совет (ECOSOCC) обеспечивает представительство гражданского общества. Африканский суд по правам человека (по-прежнему функционирует) направлен на объединение прав человека и уголовной юрисдикции.

Региональные экономические сообщества как строительные блоки

АС признает восемь региональных экономических сообществ (РЕС) - в том числе ЭКОВАС, САДК, ВАС и ИГАД - в качестве строительных блоков континентальной интеграции. Стратегия АС заключается в постепенной гармонизации политики этих РЭС, в конечном итоге сливая их в континентальный общий рынок. РЭС часто выступают в качестве первых ответчиков на конфликты в своих регионах, при этом АС обеспечивает надзор и поддержку.

Повестка дня на 2063 год: долгосрочный план

Принятая в 2015 году Повестка дня на 2063 год является 50-летним планом развития Африканского союза. Она предусматривает «Африку, которую мы хотим», основанную на семи устремлениях: процветающая Африка, основанная на инклюзивном росте; интегрированный континент; континент хорошего управления, демократии и прав человека; мирная и безопасная Африка; культурно сильная Африка; Африка, управляемая своим народом; и сильный, единый глобальный партнер. Флагманские проекты включают AfCFTA, высокоскоростную железнодорожную сеть, Африканский виртуальный и электронный университет и Великую зеленую стену для Сахары.

Прогресс измеряется в докладах за двухгодичный период, однако процесс осуществления идет неравномерно. Финансирование по-прежнему является одной из основных проблем: многие проекты зависят от внешних доноров, что снижает степень их участия. В ответ АС ввела 0,2%-ный сбор на импорт, который может быть использован для финансирования его бюджета, однако соблюдение этого требования было нестабильным.

Основные достижения АС

Несмотря на препятствия, Африканский союз может указать на подлинные достижения. Африканская архитектура мира и безопасности успешно опосредовала несколько кризисов, включая насилие после выборов в Кении (2008), конституционный кризис на Мадагаскаре (2009) и политический переход в Судане (2019). Миротворцы Африканского союза в Сомали, хотя и недофинансированы, помогли вытеснить Аль-Шабааб из крупных городских центров.

Переговоры по АФСЗТ были заключены быстрее, чем любое сопоставимое торговое соглашение в истории, и первая торговля под его преференции началась в 2022 году. Африканский центр контроля заболеваний, первоначально небольшой блок, вырос в признанное глобальное учреждение здравоохранения, с его собственной штаб-квартирой и потенциалом реагирования на эпидемии. APRM привел к конкретным реформам управления в таких странах, как Гана, Кения и Бенин.

Проблемы, с которыми сталкивается АС

Финансирование и зависимость

АС долгое время боролся с финансовой самодостаточностью. По состоянию на 2023 год только около 60% государств-членов полностью выплатили свои начисленные взносы. Организация в значительной степени полагается на внешних партнеров - Европейский союз, Китай, Соединенные Штаты и агентства ООН - для финансирования операций по поддержанию мира и программ развития. Эта зависимость создает пробел в легитимности: внешние спонсоры часто устанавливают приоритеты, ослабляя африканскую собственность.

Сопротивление политической воли и суверенитета

Несмотря на положения о вмешательстве в Конституционный акт, государства-члены часто сопротивляются действиям АС в своих внутренних делах. Принцип суверенитета остается глубоко укоренившимся. АС изо всех сил пытался эффективно реагировать на переворот 2021 года в Судане, перевороты 2022 года в Буркина-Фасо и Мали и кризис 2023 года в Нигере. Эти эпизоды выявили пределы полномочий АС: он может приостановить членство, но редко принуждает к соблюдению.

Региональные различия и фрагментация

Экономические различия между такими странами, как Южная Африка (богатые, промышленно развитые) и Южный Судан (хрупкие, не имеющие выхода к морю) затрудняют проведение единой политики. Сами РЭЦ конкурируют за влияние: ВАС, ЭКОВАС и САДК имеют частично совпадающие членские составы, а иногда и противоречащие друг другу повестки дня. Гармонизация их таможенных союзов, денежно-кредитной политики и правовых рамок является медленным и политически чувствительным процессом.

Мир и безопасность: растущий разрыв

Мирные операции АС хронически недофинансированы. Африканские резервные силы (АСФ), которые считаются силами быстрого реагирования, остаются в основном на бумаге из-за отсутствия финансирования, обучения и политического консенсуса. АС был вынужден полагаться на специальные коалиции, такие как Многонациональная совместная целевая группа против Боко Харам, а не на свои собственные интегрированные силы. Между тем, конфликты в Эфиопии (Тигрей), Судане (гражданская война) и Сахеле (джихадистское повстанческое движение) стали более сложными и смертоносными.

Демократический откат

С 2020 года волна переворотов обратила вспять демократические завоевания в Западной Африке и Сахеле. С 2021 года АС приостановил работу девяти стран (Мали, Буркина-Фасо, Гвинея, Судан, Нигер, Габон и другие), но приостановка сама по себе не восстановила конституционный порядок. Организации не хватает принудительных инструментов - санкции часто оказывают ограниченное воздействие, а военное вмешательство остается политически немыслимым.

Будущие перспективы: сможет ли АС обеспечить континентальное единство?

Вопрос о том, сможет ли Африканский союз достичь своих амбициозных целей, не просто академический — он формирует жизнь более миллиарда человек.

Во-первых, лидерство и политическая воля.[1] Африканский союз силен лишь настолько, насколько позволяют ему его члены. Критическая масса лидеров должна уделять приоритетное внимание континентальным институтам, а не узким национальным интересам. Недавняя тенденция к решениям под руководством Африки, как видно из роли Африканского союза в Судане и на Африканском Роге, предполагает постепенный сдвиг. Однако волна переворота угрожает отменить этот прогресс.

Вторая, финансовая автономия.] В случае полного введения пошлины на импорт в размере 0,2% может генерировать 1,5 млрд долларов в год — достаточно для финансирования большинства программ АС. Но сбор требует сильной таможенной инфраструктуры и политической приверженности. Комиссия АС настаивает на конституционной поправке, которая даст ей право взимать прямые налоги, но государства-члены неохотно.

В-третьих, мир и безопасность.] До тех пор, пока не начнут действовать африканские резервные силы, АС останется реактивным органом. Решение 2023 года о создании фонда мира с целью в 400 миллионов долларов является шагом в правильном направлении, но выплаты были медленными. АС также изучает партнерские отношения с ООН и региональными блоками, такими как Африканский потенциал для немедленного реагирования на кризисы (ACIRC) , в качестве преград.

Четвертый, экономическая интеграция.] АССТ является наиболее ощутимым успехом АС, но реализация находится в зачаточном состоянии. Нетарифные барьеры, инфраструктурные пробелы и слабые логистические сети по-прежнему препятствуют торговле. АС работает с Африканским банком развития над созданием трансграничных коридоров и одностопных пограничных постов. Если АССТС удастся создать благотворный цикл: больше торговли углубляет взаимозависимость, что укрепляет политическое единство.

Пятое, гражданское общество и участие общественности.] АС часто критикуют как «клуб президентов», оторванный от обычных африканцев. Панафриканский парламент и ECOSOCC призваны преодолеть этот разрыв, но им не хватает законодательной власти. Стратегия цифрового взаимодействия АС, включая запуск Молодежного добровольческого корпуса АС и Африканского университета лидерства , направлена на вовлечение молодежи в континентальные дела. Подход «снизу вверх», когда граждане требуют единства, может оказать давление на правительства, чтобы они уступили суверенитет.

Континентальное единство остается жизненно важной целью для развития Африки, и Африканский союз продолжает работать в направлении мирного, процветающего и интегрированного континента. Дорога длинная, а препятствий много. Но альтернатива - расколотая Африка, неспособная конкурировать в глобализованном мире - намного хуже. Африканский союз, при всех своих недостатках, обеспечивает единственную основу для африканцев, чтобы представить общее будущее. Задача сейчас - сделать это воображение реальным.