Конституционный контекст исполнительной власти

Когда Авраам Линкольн принял присягу 4 марта 1861 года, президентство, которое он унаследовал, не было мускулистым институтом, который признают современные американцы. Для большей части ранней республики исполнительная власть играла второстепенную роль в Конгрессе. В статье II Конституции определялась президентская власть в известных запасных условиях, предоставляя президенту командование военными и обязанность «заботиться о том, чтобы законы были добросовестно исполнены», но оставляя границы чрезвычайной власти намеренно расплывчатыми. Идея президента в одностороннем порядке приостановить основные права, вести войну без формального объявления или преобразовывать социальный порядок указом лежала далеко за пределами явного замысла Фреймеров — и все же, в течение нескольких недель после инаугурации Линкольна, нация погрузилась в кризис, который бы проверил все эти пределы.

Президентство перед Линкольном

Ранее президенты время от времени выходили за рамки своих перечисленных полномочий. Томас Джефферсон боролся с конституционными сомнениями, прежде чем санкционировать покупку Луизианы; Эндрю Джексон бросил вызов Верховному суду в делах о выдворении Чероки; Джеймс Полк спровоцировал конфликт с Мексикой, а затем представил Конгрессу свершившийся факт. Но никто не столкнулся с роспуском самого Союза. Отколовшиеся штаты утверждали, что они осуществляют зарезервированное право суверенитета; федеральное правительство настаивало на том, что Союз вечен. Между этими двумя непримиримыми позициями Линкольн пришел к выводу, что сохранение нации требует от него осуществления полномочий, которые в обычные времена будут зарезервированы для Конгресса или вообще не будут иметь филиала.

Сецессия и национальная чрезвычайная ситуация

К тому времени, когда Линкольн прибыл в Вашингтон, семь южных штатов отделились и сформировали Конфедеративные Штаты Америки, в комплекте с конституцией, конгрессом и президентом. Федеральные форты, арсеналы и таможенные дома были захвачены, и уходящая администрация Бьюкенена мало что сделала, чтобы остановить их. Непосредственной проблемой Линкольна было не рабство — он еще не сделал эмансипацию военной целью — но само выживание правительства. В своей инаугурационной речи он настаивал на том, что «Союз этих штатов вечен», но он также дал понять, что будет использовать силу только в случае провокации. Когда 12 апреля 1861 года батареи Конфедерации открыли огонь по Форту Самтер, провокация прибыла, и Линкольн двигался со скоростью, которая встревожила даже его ближайших союзников.

Приостановление Habeas Corpus: первый большой спор

Ни одно действие президентства Линкольна не вызвало более немедленного юридического и политического пожара, чем приостановление действия приказа habeas corpus. В документе, краеугольном камне англо-американской свободы, требуется, чтобы лицо, задержанное правительством, было передано в суд, чтобы можно было проверить законность задержания. Конституция разрешает его приостановление, «когда в случаях восстания или вторжения общественная безопасность может потребовать его», но в нем не указывается, какая ветвь власти может потребовать его приостановления. Линкольн, действуя по собственной инициативе, уполномочил генерала Уинфилда Скотта приостановить действие приказа вдоль военной линии между Вашингтоном и Филадельфией 27 апреля 1861 года, узнав, что сепаратистские толпы разрушили железнодорожные мосты и телеграфные линии, изолируя столицу.

Дело Мерримана и упрек главного судьи Тэйни

25 мая 1861 года федеральные войска арестовали Джона Мерримана, офицера милиции Мэриленда, подозреваемого в вербовке в армию Конфедерации и помощи в сожжении мостов. Адвокаты Мерримана немедленно обратились к главному судье Роджеру Б. Тэйни, заседающему в качестве окружного судьи, за приказом habeas corpus. Тэни издал приказ, военный командир отказался производить Мерримана, а Тэни в открытом суде высказал мнение в Ex parte Merryman, которое вызвало шок в юридическом мире. Он считал, что только Конгресс может приостановить действие приказа, что односторонние действия президента были неконституционными, и что военные не имели полномочий задерживать гражданских лиц за пределами театра реальных боев. Тэни отправил заключение в Белый дом, ожидая конфронтации.

Ответ Линкольна был двояким. Он проигнорировал судебный порядок в деле Мерримана, и в специальном послании Конгрессу 4 июля 1861 года он задал глубоко риторический вопрос: «Все ли законы, кроме одного, остаются неисполненными, а само правительство разбивается на части, чтобы не нарушить один?» Послание не признало, что он нарушил закон; вместо этого он утверждал, что двусмысленность положения о приостановлении оставила место для президентских действий во время восстания, особенно когда Конгресс не был на сессии. В то время как многие конституционные ученые все еще критикуют Линкольна за этот шаг, прагматическое чтение событий показывает президента, который считал, что жесткое соблюдение одной процедурной гарантии может стоить всего конституционного порядка.

Ратификация Конгресса и закон Хабеас Корпуса 1863 года

Приостановка постепенно распространялась по всему Союзу, в конечном итоге охватив всю страну к сентябрю 1862 г. Конгресс, первоначально колеблясь, наконец, рассмотрел вопрос с Законом о Habeas Corpus от 3 марта 1863 г. Устав прямо уполномочил президента приостановить действие приказа на время восстания, но наложил процессуальные гарантии: в течение двадцати дней приостановки списки политических заключенных должны были быть представлены в федеральные суды, и если большое жюри не предъявило им обвинения, они должны были быть освобождены после принятия присяги на верность. Этот Закон по существу задним числом узаконил более ранние действия Линкольна, направляя власть через законодательную базу. Вы можете исследовать полную законодательную историю через Библиотеку оцифрованных Уставов Конгресса на Большом.

Морская блокада и дебаты о военных полномочиях

Всего через несколько дней после Форт Самтера Линкольн провозгласил блокаду всех южных портов — решение, которое сразу же поставило вопрос о том, был ли конфликт восстанием (внутренний вопрос, регулируемый муниципальным правом) или войной (международное противостояние между суверенными образованиями). По международному праву блокада является актом войны; по внутреннему праву власть объявлять войну принадлежит Конгрессу. Линкольн полностью обошел Конгресс, утверждая, что у исполнительной власти были полномочия реагировать на вооруженное нападение и что он просто подавлял восстание. Блокада, первоначально навязанная смехотворно маленьким флотом, переросла бы в массовую операцию, которая душила экономику Конфедерации.

Премиальные дела 1863 года

Законность блокады предстала перед Верховным судом в делах о призове Prize Cases (1863). Судовладельцы, чьи суда были арестованы за ведение блокады, подали в суд, утверждая, что, поскольку Конгресс не объявил войну, президент не имел полномочий для установления блокады. В решении 5-4 Суд поддержал действие Линкольна. Мнение большинства, написанное судьей Робертом С. Гриером, постановило, что президент не только уполномочен, но и обязан противостоять силе с силой, когда состояние войны было навязано нации. Внезапное нападение на Самтера, писал Гриер, создало кризис, «который не допускает тонкостей законодательного определения». Четыре инакомыслящих, включая судью Самуэля Нельсона, утверждали, что только Конгресс может признать состояние войны, и что до тех пор, пока это не произошло, конфликт оставался внутренним восстанием. Prize Cases установил критический прецедент, который последующие президенты привели при развертывании войск за рубежом без формальных заявлений о войне. Полный текст мнения

Провозглашение освобождения: превращение военной мощи в социальную революцию

Возможно, самое драматическое расширение президентской власти во время войны произошло 1 января 1863 года, когда Линкольн издал окончательную Прокламацию об освобождении. В качестве военной меры, под его полномочиями как главнокомандующего, прокламация объявила «всех людей, удерживаемых в качестве рабов» в мятежных государствах «тогда, с тех пор и навсегда свободными». Критики по обе стороны Атлантики указали, что прокламация не освобождала рабов в лояльных пограничных штатах или в районах, уже находящихся под контролем Союза; это был, на конституционном языке того времени, военный указ, призванный лишить Конфедерацию труда и побудить порабощенных людей бежать к линиям Союза. Но ее практический эффект был революционным. Он изменил цель войны, сделал армию Союза агентом освобождения и дал понять европейским державам, что конфликт теперь безошибочно является войной против рабства.

Сам Линкольн долгое время питал сомнения в конституционности президентской эмансипации. Как конгрессмен он критиковал идею президента в одностороннем порядке отменить рабство где угодно. Но изнурительная нерешительность войны в сочетании с моральной срочностью, которая росла внутри него, привела его к выводу, что положение о главнокомандующем дало ему власть захватывать вражескую собственность — включая порабощенных людей — как средство ослабления восстания. Правовая архитектура Прокламации, тщательно разработанная президентом, полностью полагалась на военную необходимость. Это не был устав; это был исполнительный приказ огромного объема, изданный без предварительного одобрения Конгресса. Национальный архив обеспечивает оцифрованный образ и транскрипцию [FLT: 1] оригинального документа.

Военные аресты, гражданские процессы и подавление инакомыслия

По мере того, как война затягивалась, администрация Линкольна все чаще использовала военные комиссии для суда над гражданскими лицами, обвиняемыми в нелояльности, обходя обычную систему уголовного правосудия. Самым печально известным эпизодом был Клемент Л. Вальландигам, бывший конгрессмен штата Огайо и ведущий Копперхед — вокальная фракция северных демократов, которые выступали против войны и призывали к немедленному миру. В мае 1863 года генерал Амброуз Бернсайд, командующий Департаментом штата Огайо, издал приказ No 38, сделав преступлением выражение сочувствия врагу. Вальландигам произнес пламенную речь, объявив войну «злой, жестокой и ненужной» и был быстро арестован, судим военной комиссией и приговорен к тюремному заключению.

Дело Вальландигэма вызвало бурю. Линкольн, пойманный между его желанием поддерживать общественный порядок и необходимостью отстаивать гражданские свободы, смягчил приговор Вальландигэма к изгнанию за линии Конфедерации. Когда Верховный суд отказался слушать апелляцию Вальландигэма по поводу формальности (]Ex parte Vallandigham, 1864, эпизод оставил тревожное наследие: военный трибунал мог заставить замолчать политического противника во время чрезвычайного положения в стране, а федеральные суды не могли предложить никакого облегчения. Линкольн публично защищал арест в письме группе нью-йоркских демократов, утверждая, что «тот, кто отговаривает одного человека от волонтерства или побуждает одного солдата к дезертирству, ослабляет дело Союза так же, как тот, кто убивает солдата Союза в бою». Логика, охлаждающая современные уши, показывает, насколько тщательно Линкольн был готов подчинить нормы мирного времени императиву победы.

Реакция Конгресса и борьба за контроль

Линкольн не действовал в политическом вакууме. Конгресс, собравшийся в июле 1861 года — до того, как он созвал его на специальную сессию — и обнаружил, что нация уже управляется исполнительным указом. В то время как республиканское большинство в целом поддерживало президента, существенный блок радикальных республиканцев и консервативных демократов настаивал на том, чтобы Конгресс восстановил свою конституционную роль. Сенатор Лайман Трамбулл из Иллинойса возглавил закон Хабеас Корпуса 1863 года, не только санкционировавший прошлые приостановки, но и наложивший судебный надзор. Закон представлял собой деликатный компромисс: он принял необходимость военного задержания, но стремился предотвратить превращение президентства в постоянную диктатуру.

В то же время, Законы о конфискации 1861 и 1862 годов санкционировали захват имущества, используемого в поддержку восстания, в том числе порабощенных людей. Эти законы дали законодательную санкцию политике, которую Линкольн и его генералы уже начали осуществлять. Взаимодействие между санкцией Конгресса и исполнительной инициативой создало шаблон, повторяемый в более поздних американских войнах, в котором законодательный орган задним числом подтверждает чрезвычайные действия, которые он не мог обдумать вовремя. Для получения дополнительной информации о диалоге военных полномочий между ветвями, Сенатское историческое управление предлагает краткий обзор.

Конституциональная философия Линкольна и пределы необходимости

Защитники Линкольна утверждают, что его действия должны быть оценены против экзистенциальной угрозы, с которой столкнулся Союз. Президент никогда не утверждал, что присущая ему власть управлять декретом бессрочно. Он последовательно основывал свои чрезвычайные меры в присяге, которую он принял, чтобы «сохранить, защитить и защитить Конституцию». Если сама Конституция была готова быть уничтожена, он рассуждал, временные отклонения от нескольких ее положений были не только оправданы, но и необходимы. В своем знаменитом письме Альберту Ходжесу 1864 года Линкольн писал: «Я чувствовал, что меры, иначе неконституционные, могут стать законными, став необходимыми для сохранения Конституции, через сохранение нации».

Эта доктрина «необходимости» является одновременно самой мощной защитой Линкольна и самым опасным прецедентом, который он оставил. Привязывая обоснованность неконституционного акта к фактической необходимости момента, он возложил огромное бремя на суждение одного президента. Критики — тогда и сейчас — предупреждают, что такие рассуждения могут оправдать почти любые исполнительные действия, от интернирования японцев во время Второй мировой войны до программ наблюдения после 9/11, пока президент объявляет чрезвычайное положение. Прочный вопрос, который Линкольн завещал своим преемникам, заключается не в том, существует ли чрезвычайная власть, а в том, кто решает, когда чрезвычайное положение достаточно серьезно, чтобы оправдать его использование.

Прочные прецеденты и их современное эхо

Гражданская война создала несколько прочных прецедентов, которые сформировали современное президентство. Во-первых, она подтвердила, что положение о главнокомандующем предоставляет значительные независимые полномочия для руководства военными операциями, включая внутренние действия, без предварительного разрешения Конгресса, особенно в ответ на внезапные нападения. Каждый президент от Франклина Д. Рузвельта до Джорджа Буша-младшего нарисовал этот резервуар односторонней военной мощи. Во-вторых, приостановление Линкольном habeas corpus продемонстрировало, что гражданские свободы могут быть ограничены во имя национальной безопасности, практика, возрожденная во время Первой мировой войны, Второй мировой войны и войны с террором. В-третьих, использование военных комиссий для гражданских лиц во время администрации Линкольна предвещало судебные процессы над немецкими диверсантами в 1942 году и, спорно, задержание и военный суд над «вражескими комбатантами» в заливе Гуантанамо.

Возможно, наиболее важным, однако, было структурное изменение отношений между президентством и Конгрессом. До 1861 года идея сильного руководителя, который мог бы действовать решительно в кризисе, часто рассматривалась с подозрением; после Линкольна энергичное президентское руководство стало неотъемлемой частью американской политической культуры. Гражданская война по существу добавила неписаное измерение к статье II: что президент, столкнувшись с угрозой существованию нации, может временно принять чрезвычайные полномочия, которые не одобрят ни текст, ни ранняя практика.

Оригинальное название: A Legacy Carved in Crisis

Использование исполнительной власти Авраамом Линкольном во время Гражданской войны остается одной из наиболее изученных и оспариваемых глав в американской конституционной истории. Его действия — приостановление habeas corpus, введение морской блокады без объявления войны, освобождение рабов указом, суд над гражданскими лицами в военных трибуналах — были коллективно беспрецедентными, юридически сомнительными в то время и преобразующими в их долгосрочном эффекте. Они также сыграли важную роль в спасении Союза и отмене рабства, двух достижений, которые стоят в центре его почитания.

Споры, которые кружились вокруг президентства Линкольна, не потеряли своей актуальности. В каждой последующей чрезвычайной ситуации американцы возвращались к гражданской войне как к первоначальной испытательной площадке для того, как демократия уравновешивает порядок и свободу. Собственные слова Линкольна предполагают, что он остро осознавал обоюдоострый характер своих действий: «Догмы тихого прошлого неадекватны бурному настоящему», - сказал он Конгрессу в 1862 году. - «Как наш случай новый, так мы должны думать и действовать заново перед лицом экзистенциальной угрозы». Этот императив - думать и действовать заново перед лицом экзистенциальной угрозы - продолжает определять президентство, к лучшему и к худшему, и его точка происхождения лежит прямо в горниле 1861-1865 годов.