Основы кризиса: Уругвай до переворота 1973 года

Чтобы понять возможный демократический переход Уругвая, необходимо сначала понять глубину кризиса, который предшествовал авторитарному разрыву. К середине 20-го века Уругвай долгое время пользовался репутацией «Швейцария Южной Америки», характеризуемой устойчивым государством всеобщего благосостояния, светским управлением и стабильной двухпартийной демократией при Бланкосе и Колорадо. Однако к 1950-м годам экономическая модель, которая поддерживала эту стабильность, начала колебаться. Снижение спроса на сельскохозяйственный экспорт в сочетании с инфляцией и стагнацией, подорвало социальный консенсус, который поддерживал уругвайскую демократию на протяжении десятилетий.

1960-е годы принесли дальнейшую поляризацию. Появление Тупамароса (Movimiento de Liberación Nacional), городского партизанского движения, ввело новое измерение политического насилия. Тупамарос специализировался на ограблениях банков, похищениях и дерзких тюремных перерывах, намеренно нацеливаясь на аппарат безопасности государства, чтобы разоблачить его хрупкость. Их действия спровоцировали жесткий военный ответ, и к концу 1960-х годов президент Хорхе Пачеко Ареко уже развернул вооруженные силы для борьбы с внутренней подрывной деятельностью, размыв грань между гражданской и военной властью. Этот период «низкоинтенсивный» авторитаризм заложил основу для полномасштабной диктатуры, которая последует.

1973 г. — переворот и гражданско-военная диктатура

27 июня 1973 года президент Хуан Мария Бордаберри, гражданский, избранный в 1971 году, распустил Конгресс и при поддержке вооружённых сил взял на себя диктаторские полномочия.Переворот стал не внезапным разрывом, а кульминацией постепенного процесса, в ходе которого военные уже взяли на себя усиление контроля над внутренней безопасностью и экономической политикой.Новый режим технически был «гражданско-военной» диктатурой, то есть гражданские лица обладали номинальной исполнительной властью, в то время как военные осуществляли реальную власть через Совет национальной безопасности (COSENA) и главнокомандующих трёх ветвей вооружённых сил.

Диктатура быстро двинулась, чтобы подавить все формы политической оппозиции. Конгресс был закрыт, политические партии были запрещены, и пресса подверглась драконовской цензуре. Аппарат безопасности режима использовал систематические пытки, произвольные задержания и внесудебные казни, чтобы демонтировать левую оппозицию, особенно Тупамарос и коммунистическую партию. Тысячи уругвайцев были заключены в тюрьму в жестоких условиях, и десятки тысяч других отправились в изгнание. Уругвай, когда-то маяк демократической стабильности, стал иметь самый высокий уровень на душу населения политических заключенных любой страны в мире в течение 1970-х.

Идеологическое обоснование режима опиралось на «доктрину национальной безопасности», рамку холодной войны, которая определяла внутреннее инакомыслие как форму войны, требующую военных контрмер. В соответствии с этой доктриной вооруженные силы позиционировали себя как конечных гарантов национального порядка, выше и за пределами гражданских политических институтов. Диктатура также проводила неолиберальные экономические реформы под руководством так называемых «чикагских мальчиков», которые включали либерализацию торговли, дерегулирование и сокращение социальных расходов. Эта политика углубила неравенство и способствовала экономической стагнации, которая в конечном итоге подорвала легитимность режима.

Поворотный момент: Плебисцит 1980 года

Наиболее критический момент в переходе наступил не от массового восстания или иностранного вторжения, а от тщательно контролируемого плебисцита, который сам режим называл в 1980 году.Военное правительство, стремясь институционализировать свое правление и обеспечить видимость конституционной законности, разработало новую конституцию, которая бы закрепила военную опеку над гражданским правительством, ограничило деятельность политических партий и создало постоянный Совет национальной безопасности с правом вето над выборными должностными лицами.Уверенный в своем контроле над СМИ и политическим аппаратом, режим представил проект конституции на национальный референдум в ноябре 1980 года.

К шоку военного руководства и мира уругвайский народ проголосовал против предложенной конституции с перевесом в 57—43 %, с крайне высокой явкой избирателей. Результатом стал переломный момент. Аура непобедимости диктатуры была разбита, и открылось новое политическое пространство. Кампания «Нет» смогла организоваться, несмотря на цензуру, используя закодированный язык, из уст в уста и подпольные сети. Плебисцит показал, что оппозиция режиму не ограничивалась небольшой краю левацких активистов, а включала широкие слои среднего класса, профессионалов и даже членов традиционных партий, разочаровавшихся в некомпетентности и коррупции военных.

Плебисцит 1980 года фактически сигнализировал о начале конца диктатуры. Военные, униженные и внутренне разделенные, были вынуждены начать переговоры с гражданскими политическими лидерами. Последовавший за этим переход был не революционным свержением, а тщательно управляемым, управляемым элитой пактом между военными и традиционными политическими партиями, в первую очередь Бланкосом и Колорадо, при этом левый Фронт Амплио в значительной степени исключён из первоначальных переговоров.

Пакт о военно-морском клубе и выборы 1984 года

Формальный переходный процесс разворачивался через серию секретных встреч и публичных переговоров между военачальниками и гражданскими политическими деятелями. Самым важным из них стал подписанный в августе 1984 года «Пакт клуба ВМС» (Pacto del Club Naval). В этом соглашении были установлены условия возвращения к гражданскому правлению: свободные выборы пройдут в ноябре 1984 года, военные сохранят значительное влияние на оборонную политику и внутреннюю безопасность во время перехода, и не будет ретроактивного преследования нарушений прав человека, совершенных режимом. Левый Фронт Амплио, лидер которого Либер Серегни остался в заключении, был допущен к участию в выборах только при ограничительных условиях.

Выборы в ноябре 1984 года были знаковым событием. Хулио Мария Сангинетти, кандидат центристской партии Колорадо, победил с 38 % голосов, победив кандидата от партии Бланко Альберто Зумарана и Хуана Педро Сиганды из Фронта Амплио. Сангинетти, квалифицированный юрист и бывший министр образования и культуры, был ключевой фигурой в переговорах с военными. Его платформа подчеркивала национальное примирение, постепенную демократическую консолидацию и экономическую стабилизацию. Военные, договорившись о благоприятном выходе, не вмешивались в избирательный процесс, и переход прошёл мирно.

Сангинетти вступил в должность 1 марта 1985 года, формально завершив одиннадцать лет военного правления.Новое правительство быстро двинулось к восстановлению гражданских свобод: были освобождены политические заключенные, изгнанникам разрешили вернуться, пресса была освобождена от цензуры, восстановлена правовая база демократического управления.Однако переход был отмечен также преемственностью в экономической сфере, так как многие неолиберальные политики диктатуры поддерживались или лишь незначительно реформировались.

Борьба за переходное правосудие: Лей де Кадусидад

Наиболее спорным вопросом послепереходного периода было то, как бороться с нарушениями прав человека, совершенными во время диктатуры.Военные Уругвая вели переговоры о неявной амнистии в рамках пакта 1984 года, но не было никаких формальных юридических гарантий.Правозащитные организации, семьи жертв и левые активисты требовали подотчетности, комиссий по установлению истины и судебного преследования виновных в пытках, исчезновениях и политических убийствах.

В декабре 1986 года правительство Сангинетти приняло спорный «Закон о прекращении службы» (Ley de Caducidad de la Pretensión Punitiva del Estado), который фактически предоставил амнистию военному и полицейскому персоналу за нарушения прав человека, совершенные во время диктатуры. Закон заявил, что «карательные претензии» государства истекли, а это означает, что правительство не может возбудить уголовное преследование. Закон был оправдан правительством как необходимая мера для обеспечения политической стабильности и предотвращения военной реакции, которая может дестабилизировать хрупкую демократию.

Закон о ликвидации сразу же вызвал массовую общественную оппозицию. В 1987 и 1988 годах широкая коалиция правозащитников, студенческих групп, профсоюзов и левых партий собрала более 600 000 подписей, чтобы потребовать проведения национального референдума по закону. По уругвайскому закону, если достаточное количество граждан потребует проведения референдума по закону, принятому Конгрессом, закон приостанавливается до голосования народа. Военные, поддерживаемые частями политического истеблишмента, энергично проводили кампанию в поддержку амнистии, утверждая, что возвращение к прошлому вновь откроет старые раны и угрожает демократической консолидации.

Референдум состоялся 16 апреля 1989 года, и уругвайский народ проголосовал узко за соблюдение Закона об амнистии, при этом 56 % поддержали амнистию и 42 % проголосовали за её отмену (с небольшим количеством пустых и нулевых бюллетеней). Итог отражал глубокую амбивалентность уругвайского общества по поводу переходного правосудия. Многие граждане опасались нестабильности, в то время как другие искренне считали, что «переворачивание страницы» необходимо для национального единства. Референдум представлял собой поражение для правозащитного движения, но он также демонстрировал устойчивость демократических процедур: народ говорил через урну для голосования, и результат, каким бы болезненным он ни был, был принят всеми сторонами.

Демократическая консолидация и долгая дуга подотчетности

Референдум 1989 года не навсегда закрыл дверь в правосудие. В последующие десятилетия Закон об истечении срока действия постепенно разрушался из-за юридических проблем, политических сдвигов и изменения социальных установок. В 2000-х годах ряд судебных постановлений сузил сферу амнистии, утверждая, что она не охватывает преступления против человечности, которые по международному праву не подлежат срокам давности. В 2005 году к власти при президенте Табаре Васкесе пришел левый Фронт Амплио, впервые в истории Уругвая правившая страной левая партия.

Администрация Васкеса, не отменяя закон об экспири, предприняла значительные шаги к установлению истины и ответственности. Правительство создало «комиссию по установлению истины» для расследования исчезновений и других злоупотреблений, и были возбуждены уголовные дела по делам, которые не подпадали под действие закона. В 2011 году, во время второго президентства Хосе Мухика (сам бывший партизан Тупамаро, который был заключен в тюрьму более десяти лет во время диктатуры), парламент принял закон, объявляющий закон об экспири недействительным в отношении преступлений против человечности. Это открыло дверь для систематического преследования бывших военных и полицейских чиновников, в том числе некоторых из них, занимавших высокие командные должности.

По состоянию на 2020-е годы Уругвай достиг такой степени ответственности, которая редко встречается в латиноамериканском контексте. Десятки бывших мучителей и командиров были осуждены и приговорены к тюремному заключению. Процесс был медленным, сложным и юридически оспариваемым, но он отражает прогрессивное созревание демократии Уругвая. Закон об истечении срока действия 1986 года, когда-то считавшийся непреодолимым препятствием для правосудия, был по существу демонтирован, не провоцируя военную нестабильность, о которой предупреждали его сторонники.

Политическая экономия переходного периода

Переход к демократии в Уругвае нельзя понять исключительно в политическом и юридическом плане. Экономическое измерение было одинаково важным. Экономическая политика диктатуры привела к глубокой рецессии в начале 1980-х годов, кульминацией которой стал банковский кризис 1982 года, опустошивший финансовый сектор Уругвая. К 1984 году безработица выросла до более чем 15%, реальная заработная плата резко упала, а внешний долг раздулся. Экономический кризис разрушил и без того сокращающуюся базу поддержки режима и создал мощный стимул как для военных, так и для гражданских элит вести переговоры о демократическом выходе.

Переходный период ознаменовался принятием поэтапного подхода к экономической реформе. Правительство Сангинетти проводило политику «апертуры» (открытия) в сочетании с социальной компенсацией, пытаясь стабилизировать экономику при сохранении социального мира. Инфляция оставалась высокой в течение конца 1980-х годов, но правительство избегало той шоковой терапии, которая проводилась в других странах Латинской Америки. Восстановление экономики было медленным, и только в 1990-х годах Уругвай пережил устойчивый рост. Тем не менее, период 1985-1990 годов установил принцип, что экономическая политика будет предметом демократических дебатов и подотчетности перед выборами, что значительно отличается от технократического авторитаризма диктатуры.

Уругвай в сравнительной перспективе

Переход Уругвая к демократии выделяется в латиноамериканском контексте по нескольким причинам. Во-первых, он был удивительно мирным. В отличие от переходов в Аргентине, которые сопровождались Фолклендской войной и крахом военного режима под тяжестью его собственных катастрофических ошибок, или тех в Чили и Бразилии, которые включали более длительные и конфликтные переговоры, переход Уругвая управлялся через относительно упорядоченный элитный пакт. Во-вторых, переход произвел прочную и стабильную демократию. С 1985 года Уругвай провел регулярные, свободные и справедливые выборы; пережил многократную мирную передачу власти между конкурирующими партиями; и сохранил сильный рекорд по гражданским свободам и политическим правам.

В-третьих, политическая система Уругвая после перехода развила отличительный институциональный характер. Сильная традиция страны двухпартийности, объединенная с интеграцией левого Фронта Амплио в демократическую игру, создала политический ландшафт, который был конкурентным, но согласованным. 1990-е видели введение крупных избирательных реформ, включая принятие системы второго тура для президентских выборов, которые далее стабилизировали систему партии. Уругвай также поддержал устойчивое государство благосостояния и относительно низкий уровень неравенства доходов по сравнению с его соседями, факторами, которые, вероятно, способствовали демократической устойчивости.

В 21-м веке Уругвай был последовательно оценен такими организациями, как Дом Свободы и Экономический Разведывательный Отдел как одна из самых демократических стран в Латинской Америке и мире. Индекс демократии ставит Уругвай наряду с Коста-Рикой и Чили на вершину региональных рейтингов. Этот успех глубоко коренится в характере перехода 1980-х годов, который сохранил институциональную преемственность, избежал разрыва и создал основу для постепенного разрешения нерешенных конфликтов.

Уроки и наследие

Политическая история перехода Уругвая к демократии дает несколько непреходящих уроков. Она показывает, что переговорные переходы, часто неполные и скомпрометированные с точки зрения этики, могут привести к стабильным демократическим результатам при правильных условиях. Плебисцит 1980 года показал, что даже контролируемый авторитарный режим может быть уязвим для власти избирательных урн, когда гражданам предоставляется реальный выбор. Эпизод Закона о истечении срока действия иллюстрирует сложные компромиссы между миром и справедливостью после массовых нарушений прав человека, и он показал, что такие компромиссы не обязательно являются постоянными: правовая и политическая борьба за подотчетность может распространяться на поколения.

Опыт Уругвая также подчеркивает важность политического руководства и институционального устройства. Традиционные политические партии, несмотря на их сотрудничество с диктатурой на ранних этапах, сыграли конструктивную роль в управлении переходом и обеспечении того, чтобы демократические нормы были интернализованы военными и более широким обществом. Военные, со своей стороны, приняли результаты плебисцита 1980 года и, за некоторыми исключениями, уважали демократический порядок после 1985 года. Результатом является политическая система, которая сочетает в себе сильные демократические полномочия с отличительным прагматизмом и приверженностью мирному урегулированию конфликтов.

Сегодня Уругвай продолжает бороться с наследием диктатуры. Продолжающиеся судебные процессы по правам человека, общественные дебаты о памяти и увековечении памяти, а также периодические политические споры по поводу значения периода 1973-1985 годов свидетельствуют о том, что переходный период является не закрытой главой, а непрерывным процессом. Однако фундаментальное достижение переходного периода 1985 года - стабильная, инклюзивная и регулируемая законом демократия - остается неизменным. Для страны, которая когда-то имела самый высокий уровень политического заключения в мире, это не маленькое достижение.

Поскольку Уругвай смотрит в будущее, история его демократического перехода служит как основой, так и предостерегающей историей. Она напоминает гражданам и лидерам, что демократия — это не условие по умолчанию политической жизни, а продукт коллективной борьбы, институционального дизайна и исторической непредвиденности. Мирный переход 1985 года не был неизбежным; он стал возможен благодаря мужеству граждан, проголосовавших «нет» в 1980 году, прагматизму политиков, которые вели переговоры о Пакте о военно-морском клубе, и непреходящей приверженности верховенству закона, который характеризовал уругвайскую политическую культуру. Сохранение и углубление этого наследия остается центральной задачей уругвайской демократии в 21 веке.

Для дальнейшего чтения о переходе Уругвая и латиноамериканской демократизации см. работу Чарльза Г. Гиллеспи о переходе Уругвая, о котором велись переговоры, сравнительные исследования О'Доннелла, Шмиттера и Уайтхеда о переходах от авторитарного правления и подробные исторические отчеты, доступные через Энциклопедию Britannica [FLT: 4].