O referendo de Brexit de 2016 representa um momento de divisor de águas na história moderna da Europa. A decisão do Reino Unido de deixar a União Europeia desafiou os pressupostos fundamentais da integração europeia pós-guerra, forçando tanto o Reino Unido como os restantes Estados-Membros da UE a reconsiderarem a trajetória da cooperação política, econômica e social no continente. Este artigo analisa o impacto multifacetado do referendo sobre a integração europeia no século XXI, analisando mudanças políticas, perturbações econômicas, respostas institucionais e a dinâmica em evolução da soberania nacional versus governança coletiva.

Fundo do referendo do Brexit

Em 23 de junho de 2016, o Reino Unido realizou um referendo nacional sobre sua permanência na União Europeia. O resultado – 51,9% a favor de sair, 48,1% a favor de permanecer – foi estreito, mas sísmico. O voto refletiu profundas fraturas societais ao longo de idades, educação, geografia e atitudes em relação à imigração e globalização. A campanha foi marcada por retórica polarizante, com o lado de Leave enfatizando soberania e controle sobre as fronteiras, enquanto o lado de Resto advertiu sobre a ruptura econômica e diminuição da influência global.

As raízes do referendo se estenderam muito além do contexto político imediato. O ceticismo britânico em relação à integração europeia data de décadas atrás, desde a entrada tardia do país na Comunidade Económica Europeia em 1973 até aos seus opt-outs da zona euro e do Espaço Schengen. A crise financeira de 2008 e as medidas de austeridade subsequentes alimentaram o sentimento anti-establishment, enquanto os fluxos migratórios dos países da adesão da UE na Europa Central e Oriental estimularam as ansiedades culturais.A ascensão do Partido da Independência do Reino Unido (UKIP) e as divisões internas do Partido Conservador pressionaram o Primeiro-Ministro David Cameron a prometer um referendo dentro/fora em 2013 – um compromisso que acabou por definir o palco para o voto sísmico três anos depois.

Impactos políticos no Reino Unido

Desorientação imediata do governo

O resultado do referendo desencadeou instabilidade política imediata. O primeiro-ministro David Cameron, que havia feito campanha energicamente para o remain, renunciou na manhã após o resultado. Sua sucessora, Theresa May, assumiu o cargo com a tarefa assustadora de negociar a retirada do Reino Unido. As divisões internas do Partido Conservador sobre a estratégia Brexit persistiu por anos, levando a uma eleição rápida em 2017 que custou ao partido sua maioria parlamentar e forçou maio em um acordo de confiança e oferta com o Partido Democrata Unionista. O subsequente impasse no Parlamento sobre o acordo de retirada acabou por levar à renúncia de maio em 2019 e à ascensão de Boris Johnson, cujo slogan “Get Brexit Done” garantiu uma vitória geral decisiva eleição em dezembro daquele ano.

A desconcentração e a União

Brexit também expôs e aumentou as tensões no próprio Reino Unido. Enquanto Inglaterra e Gales votaram para sair, a Escócia e Irlanda do Norte votaram fortemente para permanecer. O governo escocês, liderado pelo Partido Nacional Escocês, renovou os apelos para um segundo referendo de independência, argumentando que a Escócia estava sendo retirada da UE contra sua vontade. A posição da Irlanda do Norte tornou-se ainda mais complexa, uma vez que o acordo de retirada criou uma fronteira aduaneira de fato no mar irlandês para evitar uma fronteira dura na ilha da Irlanda. Este acordo - o Protocolo da Irlanda do Norte - manteve relações estreitas entre Londres e Belfast e alimentou instabilidade política na região. A viabilidade a longo prazo da União continua a ser uma questão aberta, com Brexit agindo como uma força centrífuga.

Impactos políticos na União Europeia

A resposta institucional da UE

A UE respondeu, adoptando uma posição de negociação unificada através do processo do artigo 50.o, com a Comissão Europeia a agir como o único interlocutor em nome dos 27 restantes membros. Esta unidade, frequentemente referida como um êxito surpreendente, ajudou a UE a minimizar as concessões e a manter a coesão ao longo dos processos de divórcio.

No entanto, o choque de Brexit também estimulou reformas internas, que, em março de 2017, a Comissão Europeia publicou o seu “Livro Branco sobre o futuro da Europa”, que delineou cinco cenários para a forma como a UE poderia evoluir até 2025, que variaram de “nada, a não ser o mercado único” a “fazer muito mais em conjunto”. Embora a crise não tenha produzido uma revisão radical, acelerou as discussões sobre a concessão de mais flexibilidade aos Estados­‐Membros através de mecanismos como “cooperação reforçada” para permitir coalizões dos que estão dispostos a integrar­‐se mais em áreas específicas.

Ascensão do eurocepticismo e do populismo

O referendo Brexit invigorou os movimentos eurocépticos e populistas em todo o continente. Partidos como a Frente Nacional da França (agora National Rally), a Lega Nord da Itália e a Alternativa para a Alemanha ganharam força com o exemplo britânico, enquadrando suas próprias críticas à UE e exigindo mais soberania nacional. Na eleição presidencial francesa de 2017, Marine Le Pen fez campanha para realizar um referendo “Frexit”, embora ela tenha perdido decisivamente para Emmanuel Macron. O Partido Holandês para a Liberdade, liderado por Geert Wilders, também boiou uma retirada holandesa. Embora nenhum outro Estado-Membro tenha ainda desencadeado o artigo 50, o referendo normalizou a ideia de que deixar a UE era politicamente pensavel – uma mudança psicológica que diminuiu o senso de irrevocabilidade que tinha por muito tempo sustentado a integração.

No entanto, as dificuldades tangíveis de Brexit – o caos político em Westminster, os custos econômicos e as complexidades não resolvidas do Protocolo da Irlanda do Norte – também serviram como um conto de advertência. A realidade confusa da retirada diminuiu o apoio para sair de outros países. A pesquisa em França, Alemanha e Itália mostrou o declínio do entusiasmo por um movimento imitador, à medida que as lutas do Reino Unido se tornaram evidentes. Nesse sentido, Brexit agiu como um modelo e um aviso.

Consequências económicas

Disrupção do comércio e novas barreiras

O impacto económico do Brexit tanto no Reino Unido como na UE tem sido profundo, embora os efeitos tenham sido assimétricos. A saída do Reino Unido do mercado único e da união aduaneira no final de 2020 introduziu declarações aduaneiras, controlos regulamentares e barreiras não pautais que não existiam há décadas. Os fluxos comerciais entre o Reino Unido e a UE diminuíram significativamente. Estudos do Gabinete de Responsabilidade Orçamental do Reino Unido e da London School of Economics estimam que o Brexit reduziu a produtividade do Reino Unido a longo prazo em 4% e a intensidade do comércio em 15% relativamente a um contrafactual em que o Reino Unido permaneceu na UE. Sectores como a alimentação e a agricultura, a indústria automóvel e os serviços financeiros enfrentaram um atrito particular.

O Reino Unido tinha sido o seu mercado de exportação mais importante para mercadorias como máquinas, veículos e produtos farmacêuticos. As empresas europeias que se baseavam em cadeias de abastecimento integradas com produção baseada no Reino Unido enfrentaram atrasos e custos adicionais.O porto de Dover, um ponto crítico de estrangulamento para o comércio entre a Europa continental e o Reino Unido, sofreu interrupções periódicas, uma vez que novos sistemas aduaneiros foram acalorados por falhas de software e falta de pessoal.

Serviços de Investimento e Financeiro

A incerteza em torno dos termos finais de retirada diminuiu o investimento comercial no Reino Unido a partir de 2016. Muitas empresas multinacionais, particularmente em serviços financeiros, deslocalizou operações ou pessoal para centros financeiros da UE, como Dublin, Frankfurt, Paris e Amsterdã. Londres perdeu o seu estatuto de centro de compensação principal em euros, com a Autoridade Europeia dos Valores Mobiliários e Mercados exigindo que as câmaras de compensação se deslocassem ou enfrentassem restrições. Em 2023, cerca de 7.000 empregos em serviços financeiros tinham mudado de Londres para a UE, e o valor total dos ativos transferidos do Reino Unido para a Europa foi estimado em 1.3 trilhões de euros. Amsterdã superou brevemente Londres como o maior centro de comércio de capitais da Europa, embora Londres tenha recuperado a liderança como volumes de negociação normalizados.

A UE reforçou igualmente as suas iniciativas de união dos mercados de capitais para reduzir a dependência das infra-estruturas financeiras baseadas em Londres.

Divergência económica e efeitos regionais

As consequências económicas do Brexit não foram uniformes em todo o Reino Unido. Regiões que votaram Leave, como as Midlands e o norte da Inglaterra, muitas vezes enfrentavam atritos comerciais aumentados devido à sua dependência na produção e cadeias de abastecimento com a UE. Em contraste, Londres e o Sudeste, que votaram remanescer, mantiveram mais resiliência devido ao seu domínio nos serviços e finanças.Esta divergência exacerbava desigualdades regionais existentes e alimentava debates em curso sobre a geografia da prosperidade pós-Brexit.

Para a UE, a partida do Reino Unido removeu um contribuinte líquido significativo para o orçamento do bloco. O défice de financiamento resultante — aproximadamente 12 mil milhões de euros por ano — exigiu ajustamentos ao quadro financeiro plurianual da UE. A UE compensou, aumentando as contribuições dos Estados-Membros e reafectando fundos, mas a perda do peso orçamental do Reino Unido deixou o orçamento menor em relação ao PIB.

Repercussões institucionais e jurídicas

Processo anterior ao artigo 50.o

Brexit estabeleceu um teste real do artigo 50.o do Tratado da União Europeia, o mecanismo de retirada voluntária. O processo, que nunca tinha sido invocado antes, demonstrou tanto a complexidade jurídica de desembaraçar um Estado-Membro da ordem jurídica da UE e o poder político que a UE poderia exercer. O acordo de retirada propriamente dito abrangeu os direitos dos cidadãos, a liquidação financeira (estimada em 43 mil milhões de libras) e o Protocolo da Irlanda do Norte. O subsequente Acordo de Comércio e Cooperação, assinado em dezembro de 2020, estabeleceu uma zona de comércio livre com tarifas zero e contingentes zero, mas introduziu barreiras não pautais substanciais. A UE garantiu que o acordo não replicasse o acesso sem atrito da adesão ao mercado único, preservando incentivos para que os futuros membros não saíssem.

A experiência do artigo 50.o também destacou a assimetria de poder entre um membro que parte e o bloco. O Reino Unido, como o Estado de partida, encontrou-se numa posição de negociação estruturalmente mais fraca porque tinha maior necessidade de um acordo do que a UE. Esta assimetria influenciou debates internos da UE sobre como lidar com quaisquer pedidos de retirada futuros, potencialmente tornando o processo ainda mais assustador para potenciais cessantes.

Divergência Regulatória

No exterior da UE, o Reino Unido tem prosseguido a autonomia regulamentar em vários domínios.A Lei da UE (Revogação e Reforma) aprovada em 2023 visa pôr fim a milhares de actos legislativos da UE retidos até ao final de 2023, embora o Governo tenha alterado posteriormente o calendário.Nos serviços financeiros, o Reino Unido divergiu das regras da UE em matéria de requisitos de capital, divulgação e regulamentação dos fundos de investimento.Na agricultura e biotecnologia, o Reino Unido autorizou culturas geneticamente modificadas e adoptou políticas mais permissivas em matéria de pesticidas.Esta divergência regulamentar cria atritos adicionais para o comércio, uma vez que os exportadores do Reino Unido devem cumprir as normas da UE para aceder ao mercado único, enquanto o Reino Unido introduz as suas próprias normas nacionais.

Para a UE, o estatuto do Reino Unido como “país terceiro” na sua fronteira tem levado a um controlo reforçado das importações para o cumprimento das normas comunitárias relativas aos produtos, às regras de segurança alimentar e às medidas sanitárias e fitossanitárias, estando agora sujeito aos mesmos controlos aduaneiros que qualquer outro país terceiro, e a UE implementou um mecanismo de aplicação sólido através da autoridade de controlo independente estabelecida ao abrigo do acordo de retirada.

Consequências sociais e culturais

Livre circulação e migração

Uma das características definidoras da campanha de Leave foi o desejo de recuperar o controle sobre a imigração. Após Brexit, o Reino Unido terminou a liberdade de circulação com a UE e introduziu um sistema de imigração baseado em pontos que trata a UE e os nacionais de países terceiros igualmente. A migração líquida da UE caiu, caindo de uma média anual de mais de 200.000 entre 2004 e 2016 para quase zero nos anos imediatamente pós-Brexit. No entanto, a migração líquida de fora da UE – particularmente da Índia, Nigéria e Filipinas – aumentou substancialmente, mantendo a migração líquida global em níveis historicamente elevados. A promessa Brexit de “retirar o controle” das fronteiras foi parcialmente cumprida, mas a composição da migração mudou em vez de reduzir o número global.

Para os cidadãos da UE que construíram vidas no Reino Unido, a incerteza dos regimes de estatuto estabelecidos e os efeitos psicológicos de serem convidados a “provar” o seu direito de permanecerem criados um sentido de exclusão. Muitos europeus deixaram, em particular romenos, polacos e outros cidadãos da Europa Central e Oriental que se mudaram em grande número após 2004. A sua partida contribuiu para a escassez de mão-de-obra em sectores como a hospitalidade, a construção e os cuidados sociais.

Por outro lado, os cidadãos britânicos que vivem em países da UE enfrentaram os seus próprios desafios, muitos perderam direitos automáticos de viver, trabalhar e aceder aos cuidados de saúde nos seus países de acolhimento, e foram obrigados a inscrever-se na residência no âmbito de regimes nacionais que variavam amplamente em execução, e o direito de voto nas eleições locais e europeias também foi perdido para muitos britânicos no estrangeiro.

Identidade nacional e pertença europeia

Brexit levou a um profundo ajuste de contas público sobre a identidade nacional no Reino Unido e na UE. No Reino Unido, o voto expôs a divisão entre uma identidade mais globalista, voltada para a Europa – particularmente entre as populações mais jovens, mais educadas e urbanas – e uma identidade nacional mais insular, enraizada na tradição, soberania e um sentido histórico do excepcionalismo britânico. O termo “Bregret” surgiu como alguns eleitores de deixar expressar remorso do comprador, e as pesquisas de opinião pública em poucos anos mostraram uma maioria estreita a favor de se juntar à UE, embora com significativa variação regional.

Na UE, Brexit reforçou paradoxalmente o sentido de identidade europeia entre muitos cidadãos.A partida de um parceiro relutante foi vista por alguns integracionistas como uma purga que permitiria uma integração mais profunda entre os 27 restantes.As instituições da UE usaram a crise para reforçar narrativas de solidariedade e resiliência.No entanto, o episódio também forçou conversas honestas sobre os limites da integração e a necessidade de respeitar a diversidade nacional.A UE tornou-se mais prudente sobre a imposição de integração em áreas politicamente sensíveis, como a fiscalidade, política social e defesa.

Impacto nas políticas da UE e na integração futura

Autonomia Estratégica e Defesa

Sem o Reino Unido, um grande poder militar com uma forte orientação atlântica, a UE avançou com iniciativas para construir autonomia estratégica em defesa e segurança.O quadro da Cooperação Estruturada Permanente (PESCO) foi alargado, foi criado o Fundo Europeu de Defesa e a UE lançou a sua primeira intervenção militar coordenada no Sahel no âmbito do Mecanismo Europeu de Paz.A UE desenvolveu também capacidades de resposta cibere híbrida mais robustas à ameaça.A remoção do Reino Unido eliminou um interveniente persistente em veto na integração da defesa, mas também enfraqueceu a capacidade militar global da UE; os restantes Estados-Membros aumentaram as suas despesas conjuntas para compensar parcialmente.

Política comercial e posição global

A política comercial da UE, adaptada ao mundo pós-Brexit, negociando novos acordos mais activamente. Sem o Reino Unido dentro do bloco, a UE avançou para concluir acordos comerciais com o Mercosul, a Nova Zelândia e a Austrália, e aprofundou acordos com o Japão e o Canadá. A UE desenvolveu igualmente iniciativas diplomáticas “Green Deal” que ligavam o comércio às normas climáticas e ambientais, um foco que anteriormente tinha sido temperado pela oposição britânica.

O Reino Unido, entretanto, prosseguiu a sua própria política comercial independente, negociou acordos com a Austrália, a Nova Zelândia, o Japão, e mais recentemente aderiu ao Acordo Global e Progressivo de Parceria Transpacífica (CPTPP) em 2023. No entanto, o impacto económico destes acordos tem sido modesto em comparação com a perda do comércio da UE, e o Reino Unido continua a ser um actor relativamente pequeno nas negociações comerciais globais em comparação com a UE.

Perspectivas e cenários futuros

Vigilância da integração europeia

O impacto a longo prazo do Brexit na integração europeia continua por escrever, sendo plausível que vários cenários sejam, num deles, o choque do Brexit para aprofundar a integração nas áreas centrais — união fiscal, defesa e soberania partilhada — permitindo simultaneamente o opt-outs ou integração diferenciada para os Estados que desejam avançar a velocidades diferentes, o que poderia criar uma Europa multi-velocidade onde um grupo central se integra profundamente, enquanto uma periferia permanece menos integrada.

Num outro cenário, a UE torna-se mais prudente, centrando-se em resultados pragmáticos e não em reformas institucionais ambiciosas.A Conferência sobre o Futuro da Europa, que concluiu em 2022, propôs alterações limitadas de tratados que foram amplamente ignoradas pelos Estados-Membros.A UE pode, em vez disso, concentrar-se na conclusão da união dos mercados de capitais, no reforço do mercado único e no reforço da aplicação das regras existentes, em vez de prosseguir uma grande integração política.

A possibilidade de um novo envolvimento no Reino Unido

Alguns analistas especulam que o Reino Unido poderia procurar voltar a aderir à UE a médio e longo prazo, especialmente se a opinião pública mudar de forma decisiva.A mecânica da reunificação seria muito mais complexa do que sair: o Reino Unido teria de negociar os termos de adesão nos termos do artigo 49.o do Tratado da União Europeia, adoptar todo o acervo comunitário e, possivelmente, perder os seus anteriores descontos e opt-outs.A UE enviou sinais mistos: alguns líderes manifestaram abertura para se reunir eventualmente, enquanto outros insistem que qualquer repatriado deve aceitar o euro e Schengen.As barreiras políticas para a reunificação continuam formidáveis, incluindo a necessidade de um segundo referendo e consenso entre as nações desvolvedas.Mesmo que um futuro governo tenha prosseguido a reunção, o processo levaria muito mais de uma década.

Lições para a Ordem Global

O impacto de Brexit se estende para além da Europa. O referendo fez parte de uma onda global de nacionalismo populista, juntamente com a eleição de Donald Trump e o aumento dos movimentos antiglobalização em muitos países. A experiência demonstrou os enormes custos de transação de descontrair a integração regional – ruptura econômica, paralisia política e complexidade internacional. Reforça a ideia de que as instituições supranacionais, embora imperfeitas, criam interdependência difícil de reverter. Para outros blocos regionais, como Mercosul ou ASEAN, a saga Brexit ofereceu lições de cautela sobre as consequências da saída de um Estado-Membro.

A saída do Reino Unido da UE reduziu o peso económico agregado da UE, mas também removeu um obstáculo frequente aos acordos comerciais que incorporam fortes padrões ambientais e laborais. Nas organizações internacionais, o Reino Unido agora opera de forma independente, seguindo as suas próprias prioridades de política externa; isso tem sido mais visível no seu pivô pós-Brexit em direção ao Indo-Pacífico através do CPTPP e laços de defesa reforçados com a Austrália e Japão.

Conclusão

O referendo de 2016 sobre Brexit não foi simplesmente uma votação sobre a adesão à UE; foi um referendo sobre a natureza da própria integração europeia. As consequências foram profundas, remodelando o cenário político no Reino Unido, na UE e além. Economicamente, Brexit criou novas barreiras e incertezas; politicamente, testou a resiliência tanto da União do Reino Unido quanto do projeto europeu. Socialmente, aprofundou divisões de identidade e padrões alterados de migração.

Com o progresso do século XXI, o verdadeiro teste será se a UE utiliza a crise para reformar e reforçar a sua governação, e se o Reino Unido pode forjar uma relação nova e estável com os seus vizinhos. O referendo foi um ponto de viragem, mas a direcção das viagens continua a ser contestada. A integração europeia, uma vez considerada um processo irreversível, provou estar dependente da vontade política.O desafio tanto para o Reino Unido como para a UE é aprender as lições do Brexit e construir um quadro de cooperação mais flexível, sensível e resistente – que possa acomodar tanto a soberania como a solidariedade numa era de descontentamento generalizado com o status quo.

Para mais informações, consultar o Serviço Europeu de Investigação sobre o impacto do Brexit nas políticas da UE, o Centro de Investigação para a Reforma Europeia que acompanha em curso as consequências do Brexit, e o [UK Office for National Statistics trade data] sobre os fluxos comerciais pós-Brexit.