As Conversas Estratégicas sobre Limitação de Armas, universalmente conhecidas pela sigla SALT, foram um esforço diplomático multi-ano que esteve no centro das relações de superpotências desde o final dos anos 1960 até o final dos anos 1970. Estas negociações entre os Estados Unidos e a União Soviética procuraram impor restrições vinculativas às armas mais destrutivas já criadas, e ao fazê-lo redefiniram como adversários poderiam gerenciar a competição estratégica sem deslizar para a catástrofe. Muito mais do que uma discussão técnica sobre a contagem de mísseis, SALT consubstanciava um reconhecimento fundamental de que na era nuclear, a segurança não poderia mais ser alcançada através de acumulação unilateral, mas através de uma cuidadosa contenção mútua calibrada.

As origens do controle estratégico de armas

Para entender por que SALT surgiu, primeiro deve-se apreciar a lógica aterrorizante da corrida armamentista que a precedeu. Em meados dos anos 1960, Washington e Moscou possuíam milhares de ogivas termonucleares que eram entregues por mísseis balísticos intercontinentais (ICBMs), mísseis balísticos lançados por submarinos (SLBMs) e bombardeiros de longo alcance. O conceito de destruição mútua garantida (MAD) tomou posse: cada lado poderia absorver um primeiro ataque e ainda retaliar com força devastadora, tornando assim qualquer ataque nuclear deliberado suicida. No entanto, a própria estabilidade desse equilíbrio foi prejudicada pelo implacável impulso tecnológico da Guerra Fria. Novos sistemas de mísseis, múltiplos veículos de reentrada independentemente alvos (MIRVs) e defesas de mísseis antibalísticos nacentes (ABM) ameaçavam perturbar o equilíbrio e provocar um ataque preventivo em uma crise.

A crise dos mísseis cubanos de 1962 tinha dado uma lição de como os acontecimentos poderiam sair do controle.O Tratado de Proibição de Testes Limitados de 1963 e o Tratado de Espaço Exterior de 1967 demonstraram que era possível uma cooperação limitada, mas não fizeram nada para retardar o crescimento dos estoques nucleares.Na época em que o presidente Lyndon B. Johnson e o primeiro-ministro soviético Alexei Kosygin realizaram sua cúpula Glassboro em 1967, ficou claro que as superpotências precisavam de um fórum dedicado para abordar a questão central das armas estratégicas ofensivas.As negociações formais da SALT foram anunciadas em 1968, embora tenham sido brevemente adiadas pela invasão soviética da Checoslováquia em agosto.As negociações finalmente começaram em Helsinki em novembro de 1969, sob o recém-eleito presidente Richard Nixon e seu conselheiro nacional de segurança – e posteriormente secretário de Estado – Henry Kissinger, de um lado, e o secretário-geral Leonid Brezhnev e o ministro das Relações Exteriores Andrei Gromyko, de outro.

Um desafio fundamental para os negociadores foi que os dois arsenais foram construídos sobre estruturas de força muito diferentes e filosofias estratégicas. Os Estados Unidos tiveram uma liderança substancial em mísseis balísticos lançados por submarinos, enquanto a União Soviética tinha derramado recursos em ICBMs terrestres gigantes com pesos pesados, permitindo a implantação de ogivas maiores e, eventualmente, tecnologia MIRV. Os EUA também tinham sistemas avançados deplojados na Europa e uma frota de bombardeiros robusta que complicava qualquer simples contagem de veículos de entrega estratégica. Para chegar a qualquer acordo, ambos os lados tiveram que aceitar essa paridade numérica em todas as categorias era impossível; em vez disso, as negociações focavam em grandes limites que permitiam que cada nação jogasse com suas vantagens comparativas, ao mesmo tempo que cobria a ameaça global.

Este período também viu o surgimento da doutrina da suficiência estratégica. Em vez de se esforçar pela superioridade nuclear, Nixon e Kissinger argumentaram que os Estados Unidos exigiam apenas capacidade suficiente para deter um ataque e responder em espécie. A mudança tirou a borda retórica da corrida armamentista e criou espaço político para aceitar acordos que congelassem certas vantagens soviéticas, desde que fossem preservadas forças americanas. Para a liderança soviética, que enfrentava tensões econômicas e um desejo de deslocar recursos para necessidades civis, um previsível acordo de limitação de armas ofereceu uma maneira de estabilizar o equilíbrio estratégico a um custo mais baixo e garantir o reconhecimento da igualdade soviética como uma potência global.

SALT I: O Acordo Interinstitucional de 1972

Os primeiros resultados concretos das negociações foram finalizados durante a histórica Cimeira de Moscovo, em Maio de 1972, quando Nixon e Brezhnev assinaram um par de instrumentos ligados, mas distintos: o Tratado Anti-Mísseis Balísticos (ABM) e o Acordo Provisório sobre Armas Estratégicas de Ofensivas. Coletivamente, estes tornaram-se conhecidos como SALT I. Representaram os acordos de controlo de armas mais significativos desde o início da era nuclear e inauguraram uma década de de desanuviamento que iria temperar a Guerra Fria.

Tratado Anti-Mísseis Balísticos

O Tratado ABM era, de muitas maneiras, o núcleo filosófico da SALT I. Sua premissa central era que um sistema de defesa nacional de mísseis seria perigosamente desestabilizador. Se uma superpotência pudesse se proteger de forma confiável de um ataque retaliatório, poderia ser tentado a lançar um primeiro ataque sem medo de punição, quebrando assim o delicado equilíbrio da vulnerabilidade mútua. Para evitar isso, o tratado limitou cada parte a dois locais de implantação da ABM – um para proteger a capital nacional e outro para proteger um campo ICBM – com não mais de 100 mísseis interceptores em cada local. Em 1974, um protocolo reduziu o limite para um único local de 100 interceptadores.

O Tratado ABM efetivamente tornou o cálculo estratégico mais simples e mais seguro. Ao enfatizar o princípio de que cada lado permaneceria exposto às forças nucleares do outro, reforçou a dissuasão mútua e eliminou uma corrida tecnológica que teria exigido um ciclo aberto de melhorias de sistema ofensivo e defensivo. A análise da Associação de Controle de Armas do Tratado ABM destaca como este pacto se tornou a pedra angular da estabilidade estratégica por três décadas, até a retirada dos EUA em 2002.

Acordo Provisório sobre Forças Ofensivas

Ao lado do Tratado ABM, o Acordo Provisório congelou o número de lançadores estratégicos de mísseis balísticos em níveis existentes por um período de cinco anos. Especificamente, estabeleceu limites máximos de 1.054 lançadores ICBM e 656 lançadores SLBM para os Estados Unidos, enquanto a União Soviética foi limitada a 1.618 lançadores ICBM e 740 lançadores SLBM – um desequilíbrio numérico que refletiu o maior tamanho da força soviética de mísseis terrestres, mas não explicou as vantagens tecnológicas americanas, como MIRVs ou a frota de bombardeiros, que permaneceram sem restrições. Este congelamento imperfeito foi um comércio deliberado: os soviéticos alcançaram a paridade simbólica que almejavam, enquanto os americanos preservaram sua margem qualitativa e mantiveram o caminho aberto para futuras negociações para abordar bombardeiros e MIRVs.

Os críticos da época, incluindo o senador Henry “Scoop” Jackson e alguns analistas de defesa gaviões, advertiram que o Acordo Provisório codificava a superioridade soviética no peso de lançamento da ICBM e incentivariam Moscou a intensificar melhorias qualitativas. Os defensores contrariaram que sem o acordo, a União Soviética simplesmente teria continuado a construir ainda mais lançadores, e que o Tratado ABM mais do que compensar qualquer risco. O Registro de Congressão do Senado de 18 de agosto de 1972] captura o debate animado que terminou com o Tratado ABM sendo aprovado por uma votação de 88-2, embora o Acordo Provisório foi aprovado apenas como uma resolução concorrente, não como um tratado, refletindo sua natureza provisória.

Desde SALT I até SALT II: O Longo Caminho até um Tratado Global

Mesmo antes da tinta secar no SALT I, ambas as superpotências reconheceram que seria necessário um acordo mais durável e abrangente.O Acordo Provisório estava programado para expirar em 1977, e a explosão da tecnologia MIRV tornou o simples lançador conta obsoleta. Ambos os lados agora empacotaram várias ogivas em cada míssil, o que significa que o número total de ogivas nucleares solidáveis – não apenas lançadores – se tornou a métrica crítica do poder estratégico.

As negociações sobre o SALT II começaram em Novembro de 1972 e continuaram durante o resto da década. O objectivo era estabelecer um limite máximo global para o número de veículos de distribuição nuclear estratégica — CIBM, SLBMs e bombardeiros pesados — e aplicar sublimites nos sistemas mais desestabilizadores, especialmente mísseis MIRV. Após anos de negociações complexas, os dois lados chegaram ao Acordo Vladivostok em 1974, quando o Presidente Gerald Ford e o Secretário Geral Brezhnev concordaram, em princípio, com um limite de 2.400 veículos de entrega e 1.320 lançadores MIRVed por lado. Este avanço estabeleceu o terreno para o texto final do tratado SALT II.

Disposições do Tratado SALT II

Assinado em 18 de Junho de 1979 pelo Presidente Jimmy Carter e pelo Secretário-Geral Brezhnev em Viena, o SALT II estabeleceu um regime global de limites máximos agregados iguais, incluindo as disposições-chave:

  • Um teto comum de 2.250 veículos de transporte nuclear estratégicos – lançadores da ICBM, lançadores da SLBM e bombardeiros pesados – a ser alcançado dentro de dois anos após a entrada em vigor.
  • Um sub-limite de 1.320 lançadores de mísseis balísticos MIRV e bombardeiros pesados equipados com mísseis de cruzeiro de longo alcance.
  • Um outro sub-limite de 1.200 mísseis balísticos MIRV só.
  • Proibição de construção de novos lançadores de ICBM terrestres e de testar ou implantar novos tipos de ICBM, com algumas exceções restritas.
  • Disposições de verificação abrangentes que dependem de meios técnicos nacionais (NTMs) – satélites, postos de escuta eletrônicos e outros métodos de inteligência – com o compromisso de não interferir com esses meios ou de usar o sigilo deliberado.

Notavelmente, SALT II não limitou diretamente o número de ogivas nucleares, apenas o número de plataformas de entrega e lançadores MIRVed. No entanto, foi um passo monumental na codificação da igualdade a um nível inferior às projeções descontroladas dos anos 1960.

Verificação e Revolução “NTM”

Uma inovação crucial, muitas vezes subestimada, da SALT foi a sua dependência em meios técnicos nacionais de verificação, em vez de intrusivas inspecções no local, que os soviéticos sempre resistiram. Os Estados Unidos investiram fortemente no reconhecimento por satélite, como o sistema digital de imagem KH-11, e sinalizam capacidades de inteligência que lhe permitiram monitorizar os silos de mísseis soviéticos, as canetas submarinas e as instalações de produção com maior precisão.Os tratados proibiam explicitamente a interferência com estes meios e proibiam o uso de medidas de ocultação deliberadas. Este quadro estabeleceu as bases para todos os futuros acordos de controlo de armas, incluindo os tratados START, e é explorado em detalhe pelo U.S. Departamento de Estado da SALT II.

Desvendando o destino de Détente e SALT II

O Tratado SALT II nunca entrou em vigor. Embora tenha sido assinado com grande cerimônia, o clima político já tinha começado a coagir quando chegou ao Senado dos EUA para ratificação.Uma convergência de eventos erodiu o consenso interno para o controle de armas.A invasão soviética do Afeganistão em dezembro de 1979 tornou-se um símbolo visceral do expansionismo soviético, persuadindo muitos senadores – e o público americano – que Moscou não estava agindo como um parceiro responsável.O presidente Carter pediu que o Senado atrasasse a consideração do tratado, condenando-o efetivamente.

Além do Afeganistão, uma crítica conservadora mais ampla tinha sido construída no final dos anos 70. Grupos como o Comitê do Perigo Presente argumentaram que SALT II congelaria a América em uma posição de inferioridade estratégica, especialmente devido à força pesada da União Soviética ICBM e sua implantação do míssil SS-18 “Satanás” com seu enorme peso de arremesso. Os críticos do tratado também apontaram ambiguidades no regime de verificação e à dificuldade de distinguir entre certos tipos de mísseis soviéticos usando imagens de satélite sozinho. Enquanto a administração Carter sustentou que SALT II era tanto verificável e benéfica, a política da eleição de 1980 - com Ronald Reagan fazendo campanha contra o tratado - selou seu destino.

No entanto, ambas as partes se comprometeram a cumprir os termos do tratado enquanto a outra fizesse o mesmo. Este compromisso político, embora não juridicamente vinculativo, serviu como um freio na corrida armamentista por vários anos. O quadro sobreviveu à turbulência precoce da administração Reagan, que continuou a respeitar os limites máximos SALT II até 1986, quando os Estados Unidos os superaram em resposta a alegadas violações soviéticas. A experiência demonstrou que mesmo os acordos não ratificados poderiam exercer uma poderosa influência de restrição quando ambas as partes viram valor estratégico neles.

O Legado Maior da SALT

O processo SALT transformou a arquitetura da segurança internacional em formas que se estenderam muito além dos limites específicos impostos. No seu nível mais profundo, SALT institucionalizou a ideia de que o controle de armas era uma característica permanente da relação de superpotência, não uma aberração única.Esta norma sobreviveu ao colapso da détente e às tensões renovadas do início dos anos 1980, finalmente ressurgindo no Tratado das Forças Nucleares de Range Intermediária (INF) de 1987 e no Tratado de Redução de Armas Estratégicas (START) assinado em 1991, que pela primeira vez reduziu – não apenas capotou – os arsenais nucleares.

Diplomaticamente, a SALT deu uma continuidade ao diálogo de alto nível entre Washington e Moscou, que havia sido inexistente.A criação da Comissão Consultiva Permanente (CCS) ao abrigo do Tratado ABM criou um órgão bilateral permanente onde as preocupações de conformidade e questões técnicas poderiam ser abordadas discretamente, fora do brilho da diplomacia pública.Este mecanismo impediu mal-entendidos de espiralar-se em crises e forneceu um modelo para os órgãos de verificação subsequentes em tratados posteriores. O Centro Belfer de Harvard para a Ciência e Assuntos Internacionais observa que o CEC representou uma revolução diplomática tranquila em seu próprio direito.

Estabilidade estratégica como interesse partilhado

Talvez a contribuição intelectual mais duradoura do SALT tenha sido a elevação da estabilidade estratégica como um interesse comum de superpotência. Antes do SALT, a conversa tinha sido muitas vezes sobre vencer uma guerra nuclear; depois do SALT, o objetivo mudou para tornar impossível contemplar tal guerra. A proibição do Tratado ABM sobre defesas de mísseis em todo o país foi a expressão mais clara dessa visão, mas mesmo as limitações ofensivas serviram-lhe ao tapar as capacidades mais ameaçadoras de primeira agressão. Na verdade, SALT ajudou ambos os lados a internalizar a lógica de que sua própria segurança era inseparável da segurança de seu adversário – um princípio que permanece no coração do controle de armas hoje.

Lições para o Controle de Armas Contemporâneas

A experiência da SALT oferece várias lições para o mundo de hoje, onde a competição estratégica entre grandes potências se intensifica mais uma vez. Primeiro, o controle de armas não requer confiança perfeita; opera através de limites verificáveis e interesses mútuos. Segundo, os acordos são mais duradouros quando codificam a paridade em níveis suficientemente elevados para tranquilizar os estabelecimentos militares, mas suficientemente baixos para conter as rivalidades mais perigosas. Terceiro, a sustentabilidade política dos tratados depende criticamente da construção de coalizões domésticas e verificação transparente, como o fracasso da ratificação da SALT II dolorosamente ilustrado. Finalmente, mesmo quando os tratados formais caducam ou não são ratificados, os padrões de contenção que eles promovem podem permanecer, comprando tempo para que a diplomacia recupere sua posição.

Nas décadas que se seguiram à SALT, a paisagem nuclear tem se tornado mais complexa, com o surgimento de novos estados nucleares, armas hipersônicas e ameaças cibernéticas aos sistemas de comando e controle. No entanto, o quadro SALT – seu foco na vulnerabilidade mútua, limites verificáveis e diálogo contínuo – continua sendo uma pedra de toque para os formuladores de políticas e estudiosos. À medida que o mundo navega por um futuro estratégico incerto, a história da SALT nos lembra que a diplomacia, por mais imperfeita que seja, continua sendo um instrumento indispensável para gerir as invenções humanas mais mortais. O Arquivo Nacional de Segurança da Universidade George Washington] oferece uma extensa coleção de documentos desclassificados que iluminam o funcionamento interno dessas negociações e as difíceis escolhas por trás delas.

A Dimensão Humana das Negociações

Enquanto os aspectos técnicos e políticos tendem a dominar as contas históricas, o processo SALT também foi uma história de indivíduos que desafiaram os estereótipos de guerreiros frios. A diplomacia do ônibus espacial de Henry Kissinger, o estilo de negociação obstinado mas pragmático de Andrei Gromyko, e a confiança construída em cúpulas face a face tudo importava. A decisão de Nixon de ir a Moscou em 1972, apesar do ceticismo dos conservadores, injetou impulso que levou as conversações a uma conclusão bem sucedida. Mais tarde, o profundo compromisso pessoal de Carter com o controle de armas nucleares – embora incapaz de salvar SALT II – manteve a questão na mesa, mesmo com as tensões que se elevaram. Esses fatores humanos enfatizam que o controle de armas nunca é um exercício puramente técnico; depende da liderança disposta a assumir riscos políticos para um bem estratégico de longo prazo.

Em retrospecto, SALT não terminou a Guerra Fria, nem impediu todos os pontos de luz perigosos. Mas isso quebrou o impulso de uma corrida armamentista que, se não fosse controlada, poderia ter produzido arsenais muito maiores e mais instáveis do que o que herdamos. Por isso, as Conversas Estratégicas sobre Limitação de Armas merecem atenção sustentada como um ponto de viragem na história internacional – um momento em que adversários optaram por aceitar a vulnerabilidade mútua em troca de uma medida de segurança, e ao fazê-lo estabeleceram um precedente que continua a moldar a política nuclear global.