A Evolução da Política Climática Internacional: De Quioto a Paris e além

O século XXI testemunhou uma aceleração sem precedentes nos esforços globais de combate às alterações climáticas através de acordos internacionais.Estes quadros representam a tentativa colectiva da humanidade de enfrentar o desafio ambiental mais premente da nossa era: o aquecimento rápido do planeta devido às emissões de gases de efeito estufa.A pedra angular deste esforço tem sido uma série de acordos juridicamente vinculativos e voluntários que visam unir as nações na redução das emissões, na promoção do desenvolvimento sustentável e na construção da resiliência aos impactos climáticos.Enquanto o caminho tem sido repleto de obstáculos políticos, económicos e técnicos, a trajetória da diplomacia climática evoluiu constantemente de mandatos de cima para baixo para abordagens mais flexíveis, inclusivas e ambiciosas. Compreender esta história é essencial para compreender tanto as conquistas como as lacunas que permanecem como as corridas mundiais para limitar o aquecimento global a níveis seguros.

Fundações antecipadas: Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre as Alterações Climáticas

A era moderna da diplomacia climática começou com a adoção da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudanças Climáticas (UNFCCC) em 1992 na Cúpula da Terra do Rio. Este tratado fundacional estabeleceu os princípios abrangentes e arquitetura institucional para a ação climática internacional, incluindo o princípio de "responsabilidades comuns mas diferenciadas e respectivas capacidades" (CBDR-RC). A CNUFCCC reconheceu que os países desenvolvidos, tendo historicamente contribuído mais para as concentrações atmosféricas de gases com efeito de estufa, tinham uma maior responsabilidade de liderar as reduções de emissões e fornecer apoio financeiro e técnico às nações em desenvolvimento.

Embora a própria CQNUAC não tenha estabelecido objectivos vinculativos em matéria de emissões, criou um quadro para futuros protocolos e acordos, tendo igualmente estabelecido a Conferência anual das Partes (COP) como o órgão supremo de decisão, onde os Estados­‐Membros negociariam novos compromissos, tendo entrado em vigor em 1994 e sido ratificada por 197 partes, tornando­‐a um dos tratados mais amplamente aprovados na história.

Protocolo de Quioto: pioneiro mas desprotegido

A primeira tentativa significativa de operacionalizar os objetivos da CQNUAC foi realizada com o Protocolo de Kyoto, adotado em 1997 e entrando em vigor em 2005. O protocolo marcou um marco ao estabelecer metas juridicamente vinculativas de redução de emissões para 37 países industrializados e a Comunidade Europeia, metas essas que tiveram uma redução de cerca de 5% dos níveis de 1990 durante o primeiro período de compromisso (2008-2012). O protocolo também introduziu mecanismos inovadores de mercado, como o comércio de emissões (o "mercado de carbono"), o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL) e a Implementação Conjunta (JI), que permitiram que os países cumprissem seus objetivos de forma flexível ao investir em projetos de redução de emissões em outras nações.

Apesar de sua natureza inovadora, o Protocolo de Quioto sofreu de várias fraquezas críticas. Mais notavelmente, os Estados Unidos – então o maior emissor mundial – assinaram o acordo, mas o Senado dos EUA nunca o ratificou, e o presidente George W. Bush formalmente retirou o apoio em 2001. Isso prejudicou severamente a cobertura global do protocolo. Além disso, os principais países em desenvolvimento, como China, Índia e Brasil, não estavam sujeitos a metas vinculativas no primeiro período de compromisso do protocolo, o que permitiu que suas emissões crescessem sem controle. Além disso, várias nações industrializadas, incluindo Canadá, Japão e Rússia, mais tarde se retiraram do segundo período de compromisso (2013-2020) ou não cumpriram seus objetivos.A arquitetura rígida "top-down" do protocolo mostrou-se difícil de aplicar, e as emissões globais continuaram a aumentar ao longo dos anos 2000.

No entanto, o Protocolo de Quioto deu lições valiosas para futuros acordos, demonstrando a dificuldade de impor restrições obrigatórias à soberania nacional, salientou a necessidade de uma participação universal e mostrou que os mecanismos de mercado poderiam conduzir à redução das emissões se devidamente concebidos.

Acordo de Copenhaga e o caminho para Paris

Após o primeiro período de compromisso do Protocolo de Quioto, a comunidade internacional tentou negociar um acordo sucessor na 2009 COP15 em Copenhaga. A expectativa era alta para um tratado abrangente e juridicamente vinculativo que incluiria todos os principais emissores. No entanto, a conferência terminou em um impasse político, com apenas um "Acordo de Copenhagen" não vinculativo sendo observado pelas partes. O acordo incluiu um objetivo de limitar o aquecimento global a 2°C acima dos níveis pré-industriais, mas não havia os objetivos de redução de emissões e mecanismos de execução necessários para alcançar esse objetivo.

A decepção de Copenhaga provocou uma mudança na estratégia de negociação. Nos próximos seis anos, diplomatas trabalharam para construir um novo quadro que fosse mais inclusivo, flexível e politicamente durável.O conceito de "contribuições nacionais determinadas" (NDCs) surgiu como uma forma de permitir que cada país estabelecesse seus próprios objetivos de redução de emissões com base em suas circunstâncias nacionais, enquanto ainda está sujeito a um processo coletivo de relatórios e revisão.Esta abordagem ascendente foi concebida para superar as preocupações de soberania que haviam assolado o Protocolo de Quioto.

O Acordo de Paris: Um Novo Paradigma

O marco Acordo de Paris, adotado na COP21 em dezembro de 2015, representou uma mudança fundamental na arquitetura da governança climática internacional. Ao contrário dos objetivos de topo para baixo do Protocolo de Quioto, vinculativos apenas para países desenvolvidos, o Acordo de Paris adotou uma abordagem híbrida. Todas as partes – ambas desenvolvidas e em desenvolvimento – são obrigadas a apresentar contribuições determinadas a nível nacional (CNDs) a cada cinco anos, com cada NDC sucessivas que se espera representem uma progressão para além do anterior (o "mecanismo de ratchet"). O acordo estabelece um objetivo coletivo de longo prazo para manter o aumento da temperatura média global para bem abaixo de 2°C acima dos níveis pré-industriais] e prosseguir os esforços para limitar o aumento de temperatura para 1,5°C.

As principais características do Acordo de Paris incluem:

  • Participação universal: A partir de 2025, 195 partes assinaram e 194 ratificaram o acordo (com o Irão como um notável não-ratificador).
  • Contribuições nacionais determinadas (NDCs): Cada país define o seu próprio objectivo e caminho, reflectindo as suas capacidades e circunstâncias específicas.
  • Quadro de transparência: Um sistema comum de comunicação de emissões e progressos (Quadro de Transparência Melhorada) para criar confiança e responsabilização.
  • Armazenamento Global: A cada cinco anos, as partes avaliam o progresso coletivo em direção aos objetivos de longo prazo e informam os futuros CNDs.O primeiro Stocktake Global concluído na COP28 em Dubai em 2023.
  • Financiamentos climáticos: Países desenvolvidos comprometidos em mobilizar 100 bilhões de dólares por ano até 2020 para apoiar os países em desenvolvimento (um objetivo que foi finalmente alcançado em 2022).
  • Adaptação e perda e danos: O acordo reconhece a importância da adaptação e estabelece um mecanismo para lidar com perdas e danos associados aos impactos climáticos.

O Acordo de Paris entrou em vigor em 4 de novembro de 2016, poucos meses após a histórica cerimônia de assinatura das Nações Unidas em Nova York. Sua rápida ratificação refletiu um amplo consenso político de que o antigo modelo era insuficiente.

Progressos e retrocessos desde Paris

Na década desde que o Acordo de Paris foi adotado, o mundo tem visto tanto o progresso encorajador e desafios persistentes. Do lado positivo, a implantação de energia renovável aumentou. A capacidade fotovoltaica solar cresceu mais de dez vezes desde 2015, e a capacidade eólica dobrou. Os custos de armazenamento de baterias caíram, tornando os veículos elétricos cada vez mais competitivos. Muitos países, incluindo a União Europeia, os Estados Unidos (ao abrigo da Lei de Redução da Inflação), e a China, reforçaram seus CNDs e definiram metas de emissões líquidas zero para meados do século.

No entanto, a ambição coletiva dos atuais CNDs permanece insuficiente para cumprir os objetivos de temperatura de Paris. De acordo com relatórios IPCC e relatórios UNEP Emissions Gap[, as políticas atuais estão no caminho para produzir aquecimento de cerca de 2,6-2,9°C até 2100, muito acima do limite de 1,5°C. Grandes emissores como China, Índia e Rússia ainda não apresentaram CNDs que se alinham com o caminho de 1,5°C. A retrocesso político também ocorreu: os Estados Unidos se retiraram temporariamente do Acordo de Paris sob a administração Trump (2017-2021), embora se reunem sob o presidente Biden. Subvenções de combustível fóssil permanecem altas globalmente (~7 trilhões de dólares em 2022, por estimativas do FMI), minando a ação climática.

Outro desafio é o gap no financiamento climático. O compromisso de 100 bilhões de dólares por ano com os países em desenvolvimento foi atrasado, e muitos países em desenvolvimento argumentam que o quântico é insuficiente para atender às suas necessidades de adaptação e mitigação. Na COP29 em 2024, as partes concordaram com um novo objetivo coletivo quantificado (NCQG) de pelo menos 300 bilhões de dólares por ano em 2035, mas esse número foi criticado como inadequado por países vulneráveis.

Inovação e novas abordagens em acordos climáticos

O futuro dos acordos internacionais em matéria de clima deverá provavelmente envolver instrumentos e mecanismos mais sofisticados.Uma área-chave é a expansão dos mercados de carbono . O artigo 6.o do Acordo de Paris estabelece o quadro para a cooperação voluntária entre as partes, incluindo tanto a negociação bilateral (artigo 6.o, n.o 2), como um novo mecanismo centralizado (artigo 6.o, n.o 4) que substitui o antigo MDL. A implementação bem sucedida do artigo 6.o poderia desbloquear investimentos privados em larga escala em reduções de emissões, em especial nos países em desenvolvimento. As regras para a transparência dos créditos de carbono e a integridade ambiental permanecem em negociação, mas os progressos na COP26 (Glasgow) e as sessões subsequentes estabeleceram orientações fundamentais.

Outra inovação promissora é o uso de tecnologias digitais para monitoramento, comunicação e verificação (MRV). O sensor remoto baseado em satélite, inteligência artificial e blockchain pode fornecer dados em tempo quase real sobre emissões, desmatamento e desempenho de projetos. Essas ferramentas aumentam a transparência e podem ajudar a verificar que países e empresas estão cumprindo seus compromissos. Por exemplo, a plataforma Global Forest Watch[, usando dados de satélite, monitora o desmatamento e pode apoiar programas REDD+ (reduzindo emissões do desmatamento) no âmbito da UNFCCC.

Os acordos climáticos estão também a incorporar cada vez mais a adaptação e resiliência como componentes essenciais.O Pacto Climático de Glasgow (2021) duplicou o financiamento da adaptação e apelou a um objectivo global de adaptação.O Gol Global sobre Adaptação (GGA) foi ainda aperfeiçoado na COP28 com o "Quadro de Ligação das Nações Unidas para a Resiliência Global do Clima", que inclui metas temáticas para a água, segurança alimentar, saúde, ecossistemas e infra-estruturas.Os futuros acordos irão provavelmente exigir planos nacionais de adaptação (PNA) e associar o financiamento da adaptação a resultados mensuráveis.

Perda e dano surgiu como um terceiro pilar crítico da ação climática, juntamente com a mitigação e adaptação. Após décadas de debate, a COP28 concordou em operacionalizar um Fundo de Perda e Danos para ajudar os países vulneráveis que enfrentam impactos irreversíveis das mudanças climáticas – como aumento do nível do mar, clima extremo e desertificação. Embora as promessas iniciais fossem modestas (cerca de US$700 milhões), o estabelecimento do fundo marca um grande avanço diplomático. Os futuros acordos terão de aumentar esse financiamento e definir critérios de elegibilidade claros e estruturas de governança.

Tecnologia e Inovação em Quadros Futuros

Em vista do futuro, os acordos internacionais terão cada vez mais de abordar a implantação de tecnologias emergentes.Os métodos de remoção de dióxido de carbono (CDR) – incluindo captura direta de ar (CAD), bioenergia com captura e armazenamento de carbono (BECCS) e intemperismo aprimorado – provavelmente serão integrados em metas nacionais.Os cenários do IPCC que limitam o aquecimento a 1,5°C todos dependem do CDR em algum grau.No entanto, os acordos atuais não possuem regras claras de contabilidade para a RDC, e as preocupações com escalabilidade, custo e efeitos colaterais (por exemplo, concorrência no uso do solo) permanecem.

Da mesma forma, hidrogénio produzido a partir de electricidade renovável ( hidrogénio verde) está a ganhar tracção como combustível de baixo carbono para sectores difíceis de reduzir, como o aço, a navegação e a aviação. Parcerias internacionais, como a Missão de Hidrogénio Limpo no âmbito da Missão Inovação, estão a trabalhar para harmonizar normas e sistemas de certificação para permitir o comércio global de hidrogénio. Os acordos climáticos podem proporcionar um quadro para monitorizar a intensidade do carbono do hidrogénio e garantir que a sua produção não conduza a emissões não intencionadas de hidrogénio à base de fósseis sem captura de carbono.

A monitorização digital e a IA também irão transformar a forma como os acordos são aplicados.Por exemplo, o A recolha global de dados pode ser reforçada por dados de emissões em tempo real de satélites (por exemplo, o TEMPO da NASA ou o Copérnico da ESA).A I pode analisar grandes conjuntos de dados para identificar discrepâncias entre as emissões notificadas e as concentrações atmosféricas observadas, sinalizando potencial não conformidade.Enquanto o princípio da transparência "não-intrusiva" continua a ser importante, estas tecnologias podem criar confiança no sistema sem exigir inspecções intrusivas.

A Paisagem Geopolítica e o Futuro da Cooperação

A eficácia dos acordos climáticos é indissociável do contexto geopolítico mais amplo. A crescente concorrência de grande potência – especialmente entre os Estados Unidos e a China – coloca riscos e oportunidades. Por um lado, as tensões comerciais, as restrições tecnológicas e as opiniões divergentes sobre o financiamento climático podem descarrilar a cooperação. Por outro lado, o compromisso da China de atingir o pico de emissões até 2030 e alcançar a neutralidade do carbono até 2060, juntamente com a sua posição dominante na produção de energia solar e bateria, significa que ambas as superpotências têm fortes incentivos económicos para liderar a energia limpa. A Declaração Conjunta ] dos EUA-China sobre as Alterações Climáticas na COP26 e a declaração de 2023 Sunnylands forneceu um impulso político crucial, mesmo que outras áreas de fricção persistem.

Os acordos regionais e as iniciativas plurilaterais estão também a surgir como complementos ao processo da CQNUAC. O European Green Deal e o Mecanismo de Ajustamento à Fronteira de Carbono (CBAM) da UE estão a moldar as regras comerciais globais através da incentivo à produção mais limpa. O G7 e o G20 assumiram compromissos relacionados com o clima no sentido de eliminar o carvão, pôr termo aos subsídios aos combustíveis fósseis e aumentar as capacidades renováveis. Outras iniciativas, como o ]Além da Aliança Petróleo e Gás (BOGA) e o Powering Past Coal Alliance (PPCA)[, reúnem países ambiciosos e actores subnacionais para acelerar as transições específicas do sector. Estas "coaliições da vontade" podem aumentar a ambição e demonstrar a viabilidade, mas arriscam fragmentar o sistema multilateral se não forem coordenadas com a CQNUFCCC.

A estrada à frente: os tons chave e o que esperar

Os próximos anos serão críticos para o destino da governança climática global.

  • 2025 (COP30 em Belém, Brasil): As partes devem apresentar CNDs atualizados com 2035 metas. O Brasil, como anfitrião, tem enfatizado a necessidade de integrar a ação climática com a conservação da biodiversidade (ligada ao Kunming-Montreal Global Biodiversity Framework).
  • 2026 e 2027:]Reajustamento adicional das regras do artigo 6.o e operacionalização do Fundo de Perdas e Danos.O segundo Stocktake Global ocorrerá em 2028, mas as avaliações informais continuarão.
  • 2028 (Global Stocktake 2): Uma avaliação abrangente do progresso colectivo. Se o progresso permanecer insuficiente, o "mecanismo de ratchet" exigirá ajustamentos ainda mais acentuados do CND.
  • 2030: Muitos alvos net-zero e de quase-termo convergem; esta é uma década crítica para dobrar a curva de emissões.O mundo precisa de reduzir para metade as emissões até 2030 para permanecer em uma via de 1,5°C.

Para ter êxito, os futuros acordos devem colmatar várias lacunas persistentes: ]ambição (fechando o fosso de emissões), implementação (traduzindo compromissos em políticas internas), financiamento[ (escalando e visando adaptação e perda e danos) e equidade[ (garantindo que as nações mais vulneráveis não ficam para trás).O princípio do CBDR-RC continua a ser central, mas a sua interpretação deve evoluir para reflectir as realidades actuais: muitos países em desenvolvimento têm agora emissões elevadas e capacidade tecnológica crescente, enquanto alguns países desenvolvidos já ultrapassaram a sua quota-parte justa do orçamento em matéria de carbono.

Conclusão: O papel indispensável dos acordos internacionais

Os acordos internacionais sobre clima não são uma panaceia, mas continuam a ser o único mecanismo viável para coordenar a resposta global a um problema verdadeiramente global. A viagem do Protocolo de Quioto ao Acordo de Paris – e agora à implementação – ensinou ao mundo lições valiosas sobre a necessidade de flexibilidade, inclusão, transparência e responsabilização. Embora o ritmo de progresso seja frustrantemente lento para muitos, a direção das viagens é clara: as emissões estão começando a estabilizar em algumas regiões-chave, as energias renováveis são agora a fonte mais barata de eletricidade na maioria dos mercados, e a consciência pública dos riscos climáticos é mais elevada do que nunca.

O futuro dos acordos climáticos dependerá da cooperação continuada, da inovação tecnológica e do forte empenhamento da sociedade civil. Mecanismos baseados no mercado como o comércio de carbono, instrumentos de monitorização digital, e financiamento de adaptação[] será fundamental para as próximas negociações. No entanto, em última análise, o sucesso destes quadros depende da vontade política, da implementação eficaz a nível nacional e do reconhecimento partilhado de que o custo da inacção excede em muito o custo da transformação. À medida que o século XXI avança, estes acordos irão moldar não só o clima, mas também o tecido geopolítico, económico e social do nosso mundo interligado.

Para mais informações, consultar a página do Acordo de Paris da UNFCCC, o do sexto relatório de síntese de avaliação da IPCC, e o do relatório de emissões da UNEP 2024.