بعد الحرب إصلاح الضمان الاجتماعي لفرنسا تحت رؤية جان مونيت

إن فرنسا، في أعقاب الحرب العالمية الثانية، كانت مدمره، بينما كانت الصناعة مشلولة، وهى هياكل أساسية ممزقة، وفقد أكثر من ٠٠٠ ٦٠٠ من المدنيين والجنود حياتهم، وقد أدى الاحتلال الألماني إلى تفكيك النسيج الاجتماعي، كما أن سياسات النظام الفيشي قد تركت تراثا من الشك والتفاوت، ومع ذلك، فإن هذا التجديد قد نشأ فترة لا يستهان بها من التعمير، وليس فقط من خلال الحاجة إلى إعادة بناء الجسور.

وعندما عادت الحكومة المؤقتة للجمهورية الفرنسية، بقيادة الجنرال شارل دي غول، إلى السلطة في عام ١٩٤٤، ورثت بلدا أصيب بصدمة شديدة، وكان نظام التأمين الاجتماعي قبل الحرب يشكل تداعيا معقدا للمجتمعات المشتركة والأموال المهنية والترتيبات الإقليمية التي تركت قطاعات كبيرة من السكان - لا سيما العمال الزراعيين، والعمال المستقلين، والعاطلين عن العمل - دون حماية كافية.

وقد صعد إلى هذه البيئة المحملة جان مونيت، رغم أنه ليس سياسيا بالمعنى التقليدي - فهو لم يترشح أبدا لشغل منصب منتخب - مونيت كان سيدا للتصميم المؤسسي والدبلوماسية الاقتصادية، وقد عين رئيسا للجنة العامة في عام ١٩٤٦، وهو ما سيتيح للمؤسسات التي تعمل على تحقيق التكامل الاجتماعي، وهو ما سيسمح له بأن تكون المؤسسات التي تقوم على أساسه، قادرة على تنسيق التحديث الاقتصادي في فرنسا، وقد فهمت مونيت على الفور أن إعادة بناء الصناعة تتطلب مشاركة كاملة في القوة العاملة.

إطار جان مونيت المفاهيمي للضمان الاجتماعي

ولم يولد عمل مونيت مع الحماية الاجتماعية من أيديولوجية مجردة بل من المراقبة العملية، فقد عمل خلال سنوات الحرب كممول ودبلوماسي ومنسق لجهود التوريد التي بذلها التحالف خلال الحربين العالميتين، وكان يرى كيف يمكن أن يؤدي عدم الاستقرار الاجتماعي إلى تقويض الثقة الاقتصادية، وكيف أن نظم الرعاية المجزأة قد تؤدي إلى عدم كفاءة تدفع للأمم بأكملها.

وقال إن التضامن من أجل مونيت له تعبير مؤسسي دقيق، ودعا إلى إنشاء هيكل تمويل ثلاثي تساهم فيه الدولة وأرباب العمل والعمال جميعا، بما يكفل عدم تحميل أي مجموعة واحدة العبء الكامل، وأن يكون لدى الجميع مصلحة في الإدارة السليمة للنظام، مما يخلق مجتمعا من المخاطر يعكس مجتمع المصالح الذي سيبنيه لاحقا في الجماعة الأوروبية للفحم والصلب، كما أصر مونيت على أن تُعمم المنظمة على الكفاءة الإدارية:

مرسوم التأسيس الصادر في عام 1945: مؤسسة المؤسسة المؤسسية

وقد وضعت الحكومة المؤقتة حجر الزاوية القانوني للضمان الاجتماعي في فرنسا بعد الحرب بموجب أمرين موقعين في ٤ و ١٩ تشرين الأول/أكتوبر ١٩٤٥، وأنشأت هذه النصوص مجلس الأمن الاجتماعي، وهو مؤسسة موحدة تجمع بين التأمين الصحي والعجز والمعاشات التقاعدية لكبار السن، وبدل الأسرة، وتغطية الحوادث في مكان العمل تحت سقف إداري واحد، ومن السهل تقدير الطابع الجذري لهذا الإصلاح في الوقت الحاضر.

وقد حظيت السياسة الأسرية باهتمام خاص، إذ ظلت فرنسا تشعر بالقلق منذ وقت طويل إزاء انخفاض معدل المواليد، ولم تكثف الحرب إلا القلق الديمغرافي، إذ أن قوانين الضمان الاجتماعي توحد وتوسع نظام الإعانات الأسرية الذي كان قائما في أشكال مختلفة منذ الثلاثينات، ومن خلال دفع الاستحقاقات النقدية للأسر التي لديها أطفال بغض النظر عن الدخل، أشارت الدولة إلى أن بقاء الجيل القادم وازدهاره مسؤولية جماعية، وليست هذه السياسة هي مجرد سياسة صحية اجتماعيا وإنما استراتيجية.

التأمين الصحي لجميع العمال الخاضعين لنظام السلطة

وقد حل فرع التأمين الصحي في مجلس الضمان الاجتماعي الجديد محل نظام غير مختلط لجمعيات المساعدة المتبادلة والصناديق الخاصة برب العمل، ولأول مرة، كان جميع الموظفين العاملين في القطاع الصحي - في المصانع والمكاتب والمحال التجارية - قد حصلوا على الحق في الرعاية الطبية، والإقامة في المستشفيات، واسترداد قيمة الأدوية بشروط متساوية، وكان النظام يمول من ضريبة كشوف المرتبات التي يتقاسمها أرباب العمل والعمال، مع الدولة التي تغطي أي عجز.

معاشات التقاعد والوعد بمنحة من العمر المضمون

وعلى الرغم من أن قانون التأمين الصحي لعام ١٩٤٥ قد أنشأ نظاما مدفوعا بالدفع أولا بأول للمتقاعدين من القطاع الخاص، فقبل الحرب، كان الحكم المتعلق بالتقاعد يقتصر إلى حد كبير على موظفي الخدمة المدنية، والمشتغلين بالمنجم، والعاملين بالسكك الحديدية، مما يترك الأغلبية العظمى من القوة العاملة تعتمد على دعم الأسرة أو الحد الأدنى من المساعدة العامة في الشيخوخة، ويمنح النظام الجديد معاشا تقاعديا يحسب على أساس اشتراكات العمال في مرحلة مبكرة مضمونة.

تجاوز تكاليف المقاومة والتوسع

فالطريق من المرسوم إلى نظام التشغيل الكامل ليس سلسا ولا فوريا، فالمجموعات المهنية القوية - المحامين والأطباء والحرفيون - قاومت الاندماج في مخطط خشيتهم من شأنه أن يقوض استقلالهم أو دخلهم، ودفع بعض المنتقدين اليساريين بأن النظام، الذي تموله أساسا المساهمات القائمة على الأجور، هو نظام تراجعي وغير كاف لإعادة التوزيع، بينما أشجب آخرون على اليمين بأنه تسلل غير مبرر إلى القطاع الخاص.

وعلى مدى العقدين المقبلين، تم توسيع نطاق الحماية تدريجيا، حيث تم إدخال العمال الزراعيين، الذين طالت مدة خدمتهم، في نظام مكرس قائم على أساس مشترك )الملكية الاجتماعية أغريكولي( في الستينات، وهو ما يعكس هيكل النظام العام ويحافظ على درجة من التحديد المهني، وقد اكتسب العاملون لحسابهم الخاص - حاصلين على المتاجر والفنانين والمهنيين - أموالهم المستقلة، وإن كان ذلك في كثير من الأحيان بمنافع أقل سخاء.

تقاطع الضمان الاجتماعي والتحديث الاقتصادي

إن ما جعل نموذج الضمان الاجتماعي الفرنسي متميزا هو صلته العميقة بالاستراتيجية الأوسع للتخطيط الاقتصادي، إذ أن الخطة الأولى لشبكة مونيت )١٩٤٧-١٩٥٣( هي البنية التحتية ذات الأولوية والفحم والصلب والكهرباء والميكانيكية الزراعية، وهي قطاعات تتطلب استثمارات ضخمة، وقوى عاملة مستقرة ودافعة، وقد أدى الضمان الاجتماعي إلى الحد من خطر الإضراب عن طريق معالجة مخاوف العمال في مجال الشراء.

كما كان النظام أداة للتحول التكنولوجي، فبرنامج التأمين الصحي، عن طريق تغطية الابتكارات الطبية والصيدلة، شجع على نمو صناعة الرعاية الصحية الكثيفة البحث، في حين أن نظام المعاشات التقاعدية قد حشد مدخرات محلية من خلال تراكم الأموال الاحتياطية التي يمكن توجيهها إلى الاستثمارات العامة، وعلى الرغم من أن العقود اللاحقة ستشهد مناقشات مستمرة بشأن الاستدامة المالية للمعاشات التقاعدية من أجل دفع أجر، فإن التصميم الأصلي يوجّه بنجاح التضامن الوطني إلى تقدم اقتصادي ملموس.

التأثير على النموذج الاجتماعي الأوروبي

وقد بدأ أثر جان مونيت على السياسة الاجتماعية بعيدا عن حدود فرنسا، وباعتباره كبير المصممين لجماعة الفحم والصلب الأوروبية، ثم الجماعة الاقتصادية الأوروبية، نقل مبادئ التضامن والسيادة المشتركة إلى الساحة القارية، وقد تضمنت معاهدة روما )١٩٥٧( أحكاما تتعلق بصندوق اجتماعي أوروبي يهدف إلى تحسين فرص العمل وتيسير تنقل العمال، وهو ما يعكس منطق النظام الفرنسي )٢٠٩٨(، الذي يتوافق باستمرار مع نموذج بيمين.

وقد كان النظام الفرنسي في حد ذاته نموذجاً لبلدان مثل بلجيكا وإيطاليا، وبعد انتقالها الديمقراطي، إسبانيا والبرتغال، وقد عزز تقاليد بيزوكية للتأمين الاجتماعي، التي تستمد جذورها من التضامن المهني، بطموحات عالمية في توليف وجده العديد من الدول الأوروبية جذاباً.

النظام تحت الضغط: التكيفات والمناقشات

ولا توجد مؤسسة تتحمل لأكثر من سبعة عقود دون مواجهة تحديات، ولا يشكل نظام الضمان الاجتماعي الفرنسي استثناء، ومنذ السبعينات فصاعدا، أصبح تباطؤ النمو الاقتصادي، وارتفاع معدلات البطالة، وازدياد عدد السكان ضغطا على التمويل، بينما تولد ترتيبات المعاشات التقاعدية التي تُدفع لكسب المال والتي كانت تعمل جيدا عندما كان هناك أربعة عمال نشطين لكل متقاعد مدربة على هذه النسبة إلى 1.7 في المائة.

وقد سعت خطة مجلس الطعون لعام 1995 إلى مواءمة مختلف نظم المعاشات الخاصة مع الخطة العامة، كما أنها أدخلت رقابة برلمانية على تمويل الضمان الاجتماعي من خلال قوانين سنوية بشأن تمويل الضمان الاجتماعي، وقد مددت فترة الاشتراك المطلوبة للحصول على معاش كامل، كما أن الإصلاحات التي أجريت في عامي 2007 و 2010 قد أثارت تدريجيا سن التقاعد القانوني، وقد استحدثت في عام 2013 تدابير لتحسين استدامة خطط المعاشات التكميلية، بينما كانت مناقشة شاملة لإصلاح المعاشات التقاعدية لعام 2020(19) مع وقف التنفيذ.

الاستدامة الديمغرافية والمالية في القرن الحادي والعشرين

فالتحدي الجاري ليس مجرد اكتواري، بل هو مسألة العدالة بين الأجيال وتجديد العقود الاجتماعية، ولكن الصورة الديمغرافية لفرنسا، وإن كانت أكثر ملاءمة من البيانات التي قدمتها ألمانيا أو إيطاليا، لا تزال تشير إلى زيادة مطردة في نسبة المسنين، وإذا كان النظام يفي بوعده بحماية المسنين دون الإفراط في الإثقال على الشباب، فإن الإنتاجية يجب أن ترتفع، ومشاركة القوى العاملة، وقد تضمنت ردودا على السياسات تشجيعا على التقاعد في وقت لاحق،

ومن المنتظر أن يُستعان في المستقبل بالرقمنة والاستخبارات الاصطناعية لإعادة تشكيل سوق العمل وإدارة الفوائد، إذ أن التطبيب عن بعد والسجلات الصحية الإلكترونية وكشف الاحتيال عن البيانات يتيح فرصا لتحسين الكفاءة - وهو هدف كان من شأنه أن يؤيده - ولكنه يثير أيضا تساؤلات بشأن خصوصية البيانات وإمكانية الوصول المنصف، وبما أن فرنسا تبحر في هذه التحولات، فإن الإرث المنهجي لتصميم المؤسسات البراغماتية، والتوسع في تكوينهاد.

جان مونيت المثابرة على ممارسة الجنس الفكري والمؤسسي

ولم يبق في عام ١٩٧٩ سوى بصماته على النسيج الاجتماعي لفرنسا، حيث إن " الاختبارات التي أجريت بعد الحرب " هي التي تُلقي على عاتق الحزب العام للخطة، والتي أنشأها والتي كانت بمثابة الحاضن للكثير من الأفكار الاجتماعية التي كانت موجودة حتى عام ٢٠٠٦، وقد خلفتها فرنسا ستراتجي، وهي سياسة تطلعية لا تزال قائمة على التفكك الاجتماعي.

كما أن مفهوم مونيت للضمان الاجتماعي كأداة للتحديث الاقتصادي يترك أيضاً بصمة دائمة على التفكير الإنمائي الدولي، وقد انتقلت منظمات مثل منظمة العمل الدولية، ومؤخراً، البنك الدولي من نهج شبكة الأمان المتبقية، وهي تدعو الآن إلى الحد الأدنى من الحماية الاجتماعية العالمية بوصفه عناصر أساسية للتنمية المستدامة، وفي حين أن مونيت لم يكتب معاملات بشأن اقتصاديات التنمية، فإن ممارسته الحياتية - بناء مؤسسات تجمع بين تقاسم المخاطر الجماعية والحوافز الاقتصادية - يتوقع أن يكون ذلك جزءاً كبيراً من الممارسة.

الأهمية الأوروبية الكبرى لتركيمة الضمان الاجتماعي في فرنسا

وقد يكون من قبيل التبسيط المفرط إعطاء ولاية الرفاه الفرنسي بأكملها إلى مونيت، حيث إن دور المقاومة، والنقابات، والحركة الديمقراطية المسيحية، والقناعات الشخصية للقادة مثل بيير لاروك (الذي كثيرا ما يُسمى " زوج " الأمن الاجتماعي الفرنسي) قد تم الاعتراف به، وقد تمت صياغة أوامر الضمان الاجتماعي لعام 1945 تحت سلطة الكسندر برودي، وزير العمل.

واليوم، وبينما يناقش الاتحاد الأوروبي مستقبل دعامة بلده الاجتماعية، فإن تركة مونيت توفر الإلهام والحذر على السواء، وتظهر التجربة الفرنسية أن نظم الرعاية السخية يمكن أن تتعايش مع ارتفاع الإنتاجية والقدرة التنافسية الدولية، ولكنها تكشف أيضا عن صعوبة إعادة التوازن بين التوقعات بمجرد أن تصبح الحقوق الاجتماعية راسخة، وأن الحركة الصفراء الجارية ورد الفعل العام الواسع النطاق ضد محاولة إصلاح المعاشات التقاعدية لعام 2020 إنما هي تذكرة بأن إصلاحات السياسة الاجتماعية لا تتطلب تصميما سياسيا متجددا.

الاستنتاج: نموذج للتجديد

إن قصة كيف قامت فرنسا ببناء نظام الضمان الاجتماعي بعد الحرب هي أكثر من فضول تاريخي، وهي سرد للكيفية التي اختارت بها دولة مدمرة التضامن على التجزؤ، والعالمية على الصدقة، والتخطيط الاستراتيجي على النقاء الأيديولوجي، وجان مونيت لم يعمل بمفرده، ولكن إطاره الفكري، وركزه الدؤوب على الفعالية المؤسسية، قد وضع النظام بوضوح للغرض الذي سمح له بالتطور عبر سبعة عقود من التغير.